Вашингтону пора осознать, что США должны перестать воспринимать свое лидирующее положение в мире как нечто само собой разумеющееся. Им необходимо сделать все возможное внутри страны и за их пределами, чтобы сохранить лидерство в XXI веке. Ведь на пятки уже наступает Китай, предупреждают авторы.
Джеймс Голдгейер (James Goldgeier), Брюс Джентлсон (Bruce W. Jentleson):
То, что Соединенные Штаты должны руководить всем миром, зачастую воспринимается как должное, по крайней мере в Вашингтоне. Соединенные Штаты играли эту роль на протяжении более 70 лет после окончания Второй мировой войны, и большинство американцев не хотят, чтобы теперь эту роль взял на себя Китай. В связи с этим было бы легко предположить, что, если американцы проголосуют за уход Дональда Трампа и за избрание убежденного интернационалиста Джо Байдена, Соединенные Штаты смогут просто вернуться «во главу стола», как было сказано в статье Байдена, недавно опубликованной в журнале Foreign Affairs. Но Америка вовсе не уполномочена возглавлять мир.
Трамп нарушал традиции глобального господства Соединенных Штатов самыми разными способами, которые хорошо вам известны. Однако, хотя большинство союзников Вашингтона (с несколькими заметными исключениями, такими как Израиль и Саудовская Аравия) придерживаются подхода «кто угодно, только не Трамп», для восстановления конструктивной роли Америки в мире потребуется нечто большее, чем просто заявить, что Соединенные Штаты вернулись и вновь встали на дотрамповский курс. Америка должна адаптироваться к фундаментальным изменениям в ее позиции на мировой арене. Если рассматривать ситуацию в исторической перспективе, то Америка — это страна, которая сначала была отделена от мира, затем стояла на вершине мира, а теперь оказалась среди других стран в этом мире, и в связи с этими переменами ей необходимо внести некоторые коррективы.
Потускневший эталон
Самопровозглашенная «величайшая демократия в мире» демонстрировала смятение и непоследовательность начиная с конца 1990-х годов. Всего за 20 с небольшим лет двоим президентам США был объявлен импичмент, Верховный суд стал оказывать влияние на исход выборов, в Ираке прошла война, которую международное сообщество осудило, и случился финансовый кризис, последствия которого затронули весь мир. В 2008 году Соединенные Штаты выбрали своим президентом чернокожего сенатора, пользовавшегося уважением во всем мире, но спустя восемь лет они решили резко изменить направление движения, сделав выбор в пользу расиста и бывшего ведущего реалити-шоу, который во всех бедах Америки винит ее союзников.
Если рассматривать политику так, как мы рассматриваем валюты, — то есть оценивать ее стабильность на основании данных о колебаниях внутри зоны равновесия, — то почему друзья Соединенных Штатов должны верить, что, если Трамп проиграет на выборах 2020 года, американская политика останется в этой зоне равновесия надолго? Вместо этого даже близким союзникам придется подстраховаться на тот случай, если Соединенные Штаты снова сменят курс после следующих президентских выборов или даже после выборов в конгресс 2022 года.
Результаты внутренней политики американского правительства вряд ли могут сделать Соединенные Штаты эталоном эффективного управления. Америка занимает 27-е место в рейтинге стран Организации экономического сотрудничества и развития по показателям социальной справедливости, что является отражением политических решений, принятых задолго до прихода Трампа. Уровень экономического равенства в Соединенных Штатах снижался на протяжении последних 40 лет, а уровень «смертей отчаяния» стремительно растет. Системный расизм портит репутацию Америки как защитницы демократии, справедливости и диктатуры закона.
Таковы «хронические заболевания нашего политического тела», как сказал обладатель Пулитцеровской премии Вьет Тан Нгуен (Viet Thanh Nguyen), и ответ американских властей на пандемию коронавируса стал их отражением. Ни одна страна не смогла безупречно справиться с распространением covid-19 (даже в Новой Зеландии был зафиксирован определенный уровень контактных заражений после нескольких месяцев их отсутствия), но ни в одной другой стране не было замечено такого уровня борьбы внутри правительства, и ни в одной другой стране люди, протестующие против локдауна, не врывались в здания законодательных органов с оружием в руках. Центры по контролю и профилактике заболеваний, которые не так давно считались золотым стандартом глобальной диагностики и контроля заболеваемости, оказались униженными и ослабленными.
К середине июля в Соединенных Штатах от covid-19 умерло больше людей, чем во Вьетнаме, Персидском заливе, Афганистане и Ираке, вместе взятых. К концу сентября число смертей от covid-19 выросло еще на 43%. Несмотря на продолжающееся ухудшение экономической ситуации, страна все еще не может положить конец политическим играм, которые там в настоящее время разворачиваются. Почему кто-то должен верить, что Соединенные Штаты способны со всей серьезностью взять на себя глобальное руководство? Даже Ганс Моргентау (Hans Morgenthau), интеллектуальный крестный отец принципа политики с позиции силы, сделал акцент на необходимости «сконцентрировать усилия на создании такого американского общества, которое сможет послужить другим странам образцом для подражания».
Задумайтесь: если своему правительству доверяют только 17% американцев, почему другие страны должны доверять Соединенным Штатам?
В отдалении, на вершине, посреди
На протяжении первых 150 лет своего существования Соединенные Штаты пользовались своей географической удаленностью от Европы и Азии, чтобы держаться от остального мира на расстоянии. Эта страна не изолировалась от мира в строгом смысле этого слова, но она всегда тщательно обдумывала, когда и где ей стоит с ним взаимодействовать. После 1945 года Соединенные Штаты в основном находились на вершине мира, будучи господствующей державой в военном, экономическом, идеологическом и дипломатическом смыслах, и позиции Америки укрепились еще больше после распада Советского Союза в 1991 году. Сегодня Соединенные Штаты находятся уже не в отдалении и не на вершине мира. Они оказались посреди мира, в котором они способны влиять на события и действующие силы и одновременно испытывают на себе их влияние.
Современный мир — это такой мир, в котором ни одна страна — будь то Соединенные Штаты или Китай — не может находиться выше всех остальных. Постоянные изменения в отношениях между странами сделали такое доминирование гораздо менее вероятным.
Великим державам проще всего доминировать тогда, когда единая угроза безопасности объединяет несколько государств в группу, несмотря на различия в их интересах. Вспомните, к примеру, начало 19 столетия, когда после хаоса наполеоновской эпохи сложился Европейский концерт, или холодную войну, когда Соединенные Штаты и Советский Союз видели друг в друге экзистенциальные угрозы, а более мелкие государства искали защиты у одной из двух сверхдержав. В 21 веке миру еще только предстоит найти главную общую угрозу безопасности. Администрация президента США Джорджа Буша-младшего не сумела создать образ такой угрозы с помощью своей «войны с терроризмом», начавшейся после терактов 11 сентября. Китай стал вести себя более агрессивно, и, скорее всего, он еще несколько десятилетий будет оставаться главным соперником Соединенных Штатов, но попытки американской администрации внушить образ «новой китайской угрозы» не находят особого отклика у тех стран, которые хотят поддерживать отношения с обеими державами.
В современном мире сравнительно расплывчатых угроз и интересов лишь немногие страны чувствуют себя комфортно, поддерживая эксклюзивные отношения лишь с одной крупной державой. В период холодной войны союзники Соединенных Штатов в Европе и Азии искренне боялись, что Советский Союз либо завоюет их, либо попытается разрушить их политические системы. Лишь немногие чувствуют этот страх сегодня, в связи с чем мало кто испытывает потребность в том, чтобы выбирать ту или иную сторону. У Индии и Австралии достаточно напряженные отношения с Китаем, но они все равно сотрудничают с ним в вопросах, представляющих взаимный интерес. Несмотря на всю ту поддержку, которую администрация Трампа предоставила Израилю, в настоящее время его крупнейшим торговым партнером в Азии и его все более заметным инвестором является Китай. Вполне возможно, Саудовская Аравия — еще один фаворит Трампа — обратится к Китаю за помощью в реализации ее программы по созданию ядерного оружия.
Во время холодной войны и сразу после нее Соединенные Штаты были весьма привлекательным защитником благодаря их военному превосходству и центральному значению в международной экономике. Но сегодня оба эти фактора больше не имеют такого влияния, какое они имели прежде. Хотя военная мощь Америки играет ключевую роль в архитектуре сдерживания посредством НАТО и Ино-Тихоокеанского партнерства, те 20 лет, в течение которых Америка воевала в Афганистане и Ираке, где она потратила более 6 триллионов долларов, наглядно демонстрируют, что военное превосходство далеко не всегда позволяет достичь поставленных стратегических целей. Доля США в глобальном ВВП — в 1951 году она составляла 51%, а в 1991 году 25% — к настоящему моменту уменьшилась до 15%. Те санкции, которые Соединенные Штаты ввели против Ирана, Венесуэлы и Северной Кореи, нанесли этим странам весомый экономический урон, но так и не смогли заставить их выполнить требования Америки.
В период холодной войны Соединенные Штаты могли вести другие страны за собой отчасти благодаря делению мира на демократии и автократии. Но у такого идеологического разделения надвое есть свои ограничения. Демократические союзники Соединенных Штатов являются естественными партнерами Вашингтона, и внешняя политика противостояния Китаю, России и другим автократическим государствам остается коллективной по своему характеру. Однако Соединенные Штаты всегда демонстрировали непоследовательность — и даже лицемерие — в отношении своих недемократических партнеров и союзников. И во время холодной войны, и сегодня такие вопросы, как контроль над вооружениями, нераспространение ядерного оружия, изменение климата и, как мы теперь выяснили, пандемии, требуют, чтобы Соединенные Штаты сотрудничали с авторитарными режимами, чтобы достичь своих целей.
Действительно, сочетание covid-19 и постоянно ухудшающейся ситуации с изменением климата показывает нам, что мы действительно находимся внутри этого мира, а не на его вершине. Даже если бы Соединенные Штаты приняли самые эффективные меры по борьбе с пандемией и изменением климата, они все равно зависели бы от того, что делают или не делают другие страны. Изменение климата ежегодно становится причиной гибели 400 тысяч человек по всему миру (для сравнения в 2018 году от рук террористов погибло менее 16 тысяч человек), и, согласно прогнозам, эта цифра увеличится на 50% уже к 2030 году. Выстраиванием системы защиты от подобных угроз должны заниматься все страны мира вместе.
Смиренный лидер
Соединенные Штаты остаются невероятно сильной державой, однако, поскольку они находятся посреди, а не на вершине мира, от них требуется скорее смиренный подход к интернационализму, а вовсе не стремление восстановить прежнее положение вещей. Вашингтону необходимо признать, что другие страны тоже могут и должны играть роли лидеров в мировых делах. В будущем останется крайне мало вопросов, в которых Соединенные Штаты смогут играть роль единственного лидера, и появятся такие вопросы, в которых другие страны смогут справиться с ролью лидера лучше них. Общественность внутри Соединенных Штатов поддерживает такой подход: 68 процентов опрошенных считают, что Соединенным Штатам необходимо разделить с другими странами роль лидера, вместо того чтобы доминировать.
Администрация Байдена не может просто вернуться к тем многосторонним соглашениям, из которых Трамп вышел, таким как Парижское соглашение по климату или иранская ядерная сделка. Ей придется их развивать. Даже если бы Трамп не вывел Соединенные Штаты из Парижского соглашения и все страны выполняли бы свои обязательства (пока это сделали лишь немногие), объемы выброса парниковых газов в атмосферу все равно были бы почти в два раза больше, чем нужно. Таким образом, администрации Байдена нужно не просто вновь вернуть Америку в это соглашение, но и добиться подписания обновленного соглашения, которое заставит страны, поставившие подпись под ним, выполнять их обязательства. Байден может использовать энергию и энтузиазм прогрессивного крыла своей партии, чтобы всерьез заняться решением проблемы изменения климата. Как показывают результаты опроса, проведенного недавно центром Pew, в том случае, если бы Байден занялся этим вопросом, его поддержали бы две трети американцев.
Что касается соглашения по иранской ядерной программе, первоначальный замысел заключался в том, чтобы решить проблему распространения ядерного оружия и заложить основу для дальнейшей работы по урегулированию других разногласий, которые могут со временем возникать в отношениях между США и Ираном. Теперь срок действия этого соглашения подходит к концу, а геополитическая напряженность нарастает. Если Соединенные Штаты вновь присоединятся к этому соглашению, это не решит основные проблемы: участникам потребуется составить новые соглашения, которые будут в большей степени соответствовать нынешним реалиям. Однако, имея на то все основания, Тегеран с недоверием относится к любым обещаниям и обязательствам, данным Америкой, европейцы крайне возмущены теми вторичными санкциями, которые администрация Трампа ввела против них, а Россия и Китай пользуются ситуацией, хотя они по-настоящему заинтересованы в том, чтобы у Ирана не было ядерного оружия. Эти обстоятельства потребуют от Группы 5+1 гораздо больше усилий по налаживанию совместной работы, чем прежде.
Трезвый интернационализм предполагает, что Соединенным Штатам придется провести переоценку своих альянсов. Америке не следует ни автоматически сохранять, ни резко прерывать давно существующие связи, но ей следует перестроить их таким образом, чтобы это отвечало ее текущим национальным интересам. Первое, с чего нужно начать, — это трансатлантические отношения. В конце холодной войны казалось, что Европа все еще нуждалась в том, чтобы Соединенные Штаты обеспечивали ее безопасность: соседи Германии боялись ее воссоединения, а бывшую Югославию захлестнула волна насилия. Однако теперь пришло время Соединенным Штатам активно поддержать попытки Евросоюза выполнить его обещания касательно создания европейской системы обороны. Подобные усилия не стоит рассматривать как угрозу для НАТО. На самом деле, сотрудничество между НАТО и Евросоюзом наряду с укреплением связей между ними станет главным фактором их успеха.
Соединенные Штаты должны рассматривать НАТО как инструмент для координации политики безопасности с Канадой и Европой, а не как средство, обеспечивающее доминирование Америки над ее союзниками. По-настоящему перестроить внешнюю политику по отношению к Азии Соединенные Штаты смогут только при наличии сильной Европы, которая будет способна самостоятельно обеспечивать безопасность на своем заднем дворе. Со временем Соединенные Штаты должны играть скорее поддерживающую роль, а не роль лидера, как это случилось, к примеру, на западе Балкан в 1990-х годах.
Союзникам Соединенных Штатов в Индо-Тихоокеанском регионе требуются гарантии присутствия Америки и ее приверженности обязательствам, но у них есть и свои собственные интересы в отношениях с Китаем, поэтому они начинают противиться, если их пытаются втянуть в игру «с нами или против нас». Япония, к примеру, проводит двусторонние саммиты с Китаем. Внутрирегиональные соглашения — между Австралией и Индией, между Австралией и Японией, внутри Ассоциации государств Юго-Восточной Азии — играют все более заметную роль в региональной системе безопасности. И американской администрации необходимо сотрудничать с ними, а не плыть против течения, ей необходимо подкреплять стремление других стран сдерживать Китай, вместо того чтобы принуждать к расколу региона на две части.
Следуя более реалистичному взгляду на роль лидера, Соединенные Штаты могут пересмотреть свою позицию на Ближнем Востоке, в том числе свои отношения с Саудовской Аравией, а также в целом умерить свои ожидания касательно своей способности определять будущее этого региона. В Афганистане Америке следует присоединиться к региональной дипломатической инициативе высокого уровня с участием Пакистана, Индии, России, Китая, Саудовской Аравии и Ирана, каждый из которых преследует свои собственные цели, но при этом может многое потерять, как только Соединенные Штаты покинут эту страну. Успех не гарантирован, но у такой стратегической дипломатии больше шансов положить конец самой долгой войне в истории США, которая в противном случае может продлиться еще дольше.
Соединенные Штаты способны взять на себя роль глобального лидера в борьбе с пандемией covid-19, начав сотрудничать с другими странами и позволяя другим выходить вперед тогда, когда их ресурсы и идеи позволяют им это сделать. Всемирная организация здравоохранения нуждается в реформе, но, вместо того чтобы занимать позицию карателя, Соединенным Штатам стоит последовать примеру Германии и Франции и увеличить финансирование, чтобы ВОЗ стала более сильной и независимой, а затем уже продвигать конструктивные предложения по реформам. Более того, Соединенным Штатам, которые много лет советовали всему миру учиться у них, теперь стоит поучиться у других. Либеральное правительство в Новой Зеландии, консервативное правительство в Австралии, центристское правительство в Германии, изначально слабое правительство в Италии, а также многие другие правительства, в том числе в Южной Корее и Тайване, справились с covid-19 гораздо лучше Соединенных Штатов. Хотя политические меры невозможно хирургическим образом пересадить от одной страны другой, воспользоваться чужими уроками все же стоит. Когда эта пандемия угаснет, американским чиновникам нужно будет немедленно отправить своих специалистов в те страны, которые более успешно справились с этим заболеванием, чтобы Соединенные Штаты сумели лучше подготовиться к следующему глобальному кризису здравоохранения.
Хотя Соединенные Штаты не всегда будут — и не всегда должны быть — во главе стола, пандемия продемонстрировала, что может случиться, если Соединенных Штатов за столом вообще нет. Но другие страны не станут просто ждать Годо. Соединенные Штаты должны перестать воспринимать свое положение как нечто само собой разумеющееся и сделать все возможное внутри своих территорий и за их пределами, чтобы стать лидером в мире 21 века.
Джеймс Голдгейер — приглашенный старший научный сотрудник Брукингского института и профессор в области международных отношений в Американском университете.
Брюс Джентлсон — заслуженный профессор в области государственной политики в университете Дьюка и бывший чиновник Госдепартамента США, работавший при администрациях Обамы и Клинтона.