Кто выдает «паспорт» для законов в России
Структура эта появилась не сразу, изначально был отдел в аппарате, который обеспечивал деятельность сразу обеих палат российского парламента. Как отдельная структура, правовое управление аппарата Совета Федерации (ПУ СФ) сформировалось в 1994 году. Сегодня оно является одной из самых стабильных и профессиональных структур российского парламента. О том, кто и как проверяет законопроекты на соответствие действующим в России законам, инициативы каких регионов имеют самый высокий процент прохождения в федеральном парламенте, работа над каким законом юристам-экспертам запомнилась особо, — в нашем материале.
Экспертиза с «нулевого чтения»
У истоков ПУ СФ стояли доктора и кандидаты юридических наук, а первым начальником его стал Анатолий Шестак. Кстати, с его именем связано появление правила, согласно которому каждому федеральному закону присваивался свой паспорт, в нем указывалось, кто является автором законопроекта, кто вносил изменения в текст федерального закона и прочая информация. А после принятия новой Конституции РФ в 1993 году, в работе над которой сотрудники управления принимали непосредственное участие, они впервые в истории страны разработали регламент работы двух палат российского парламента — Госдумы и Совета Федерации.
С самого начала главным направлением работы управления являлась экспертиза проектов федеральных законов. Как рассказывает его нынешний руководитель Екатерина Егорова, сегодня управление обладает внушительным штатом в несколько десятков человек, куда входят специалисты, имеющие кандидатские и докторские научные степени, а также люди со званиями заслуженных юристов РФ.
Несмотря на принадлежность к Совету Федерации, «правовики» управления включаются в экспертизу законопроектов не тогда, когда они прошли три чтения в Госдуме, а уже с «нулевого чтения», сразу после того, как те или иные поправки рассмотрел Совет Думы. Исключение составляют лишь те проекты законов, авторами которых выступают сенаторы РФ, они поступают в ПУ напрямую от авторов еще до внесения в Госдуму.
«Мы смотрим весь массив законопроектов, который находится в Думе, по каждому проводим экспертизу, готовим справку. Также проводим экспертизу законопроектов из регионов, которые проходят через Совет законодателей России. Если есть концептуальные замечания по какому-то документу, направляем их в комитеты Совета Федерации, где сенаторы уже принимают окончательные решения», — поясняет Екатерина Егорова.
К слову, в правовом управлении отмечают растущий уровень подготовки законопроектов с мест. Среди таких регионов правовики называют Башкортостан, Московскую область, Кабардино-Балкарию. Да и в целом уровень правовой культуры в регионах России растет, способствуют этому в том числе семинары, которые при участии сенаторов, представителей профильных министерств и ученых раз в полгода проводят специалисты ПУ СФ.
Тысяча экспертиз в год
Мнение правовиков сенаторы высоко ценят, иногда их привлекают к работе над новыми инициативами, как это было, к примеру, с проектами законов об обращении с медицинскими отходами, о крестьянско-фермерской продукции, о многодетных семьях. В каждом из этих случаев сотрудники ПУ помогали сенаторам из многих вариантов выбрать и сформировать ту редакцию, которая не противоречит действующим в России законодательным подходам.
По словам Екатерины Егоровой, работа юриста в парламенте имеет свою специфику. В отличие от практикующего сотрудника, который занимается, к примеру, гражданским или корпоративным правом, труд юриста-эксперта требует более широкого горизонта профессиональных знаний. В среднем за год сотрудники ПУ СФ готовят несколько тысяч документов. За 2022 год одних только справок и заключений по законопроектам и принятым федеральным и федеральным конституционным законам набралось 2,5 тысячи! А есть еще лингвистическая и правовая экспертиза постановлений Совета Федерации, принятых на пленарных заседаниях палаты, официальных писем и запросов сенаторов. Отдельное и довольно трудоемкое направление работы ПУ — отслеживание прохождения законопроектов в Госдуме и мониторинг поправок, которые вносятся.
Эксперт с плеча не рубит
За последние несколько лет сотрудники управления не припомнят случая, чтобы на стадии «нулевого чтения» какой-то законопроект был ими однозначно зарублен. Другое дело, бывает так, что идея правильная, а ее правовое воплощение — некорректное. Одна из таких историй случилась с законом о наделении регионов полномочиями по обращению с животными, хорошее начинание, которое должно защитить кошек и собак от жесткого обращения, но с юридической точки зрения требует серьезной доработки.
Есть и законы, работа над которыми особо запоминается федеральным юристам. Как рассказала Екатерина Егорова, одним из них стала правительственная инициатива о прекращении деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУПов и МУПов) в конце 2010-х годов, ГУПы и МУПы, которые работают в социально значимых сферах, должны были стать акционерными обществами. В Москве, например, на такую форму работы должен был перейти Мосгортранс, деятельность которого сказывается на жизни каждого жителя столицы. «Тогда сенаторы во главе с Валентиной Матвиенко заняли жесткую принципиальную позицию: надо отложить срок действия этого закона и серьезно его доработать. Важную роль в том, чтобы отстоять это мнение в юридическом поле, сыграла и работа сотрудников нашего правового управления», — отметила Екатерина Егорова.
Вопреки расхожему мнению, что юристы — это в большинстве своем зануды и буквоеды, правовики из Совета Федерации утверждают, что их работа является больше творческой, чем технической. А еще это люди с хорошим чувством юмора и самоиронией. Анекдот, который рассказала нам начальник ПУ Совета Федерации, это как раз подтверждает. Летят два исследователя на воздушном шаре, залетели в зону облачности, а когда из нее вышли, не могут понять, где они находятся. Внизу стоит человек, они ему кричат: «Где мы находимся?» Тот отвечает: «Вы находитесь на воздушном шаре». Один другому говорит: «Это был юрист. Во-первых, он нам сказал то, что нельзя оспорить, а во-вторых, он нам ничем не помог».
Впрочем, концовка этого анекдота — явно не про правовиков из Совфеда, которым приходится решать в том числе практические вопросы. Например, заниматься судебной защитой не только сотрудников аппарата Совета Федерации, но и людей, которые обратились к сенаторам за помощью. «Мы даем правовую оценку в таких случаях. И это очень ценно для нас, речь идет о возможности оказать конкретную помощь человеку. Причем из таких ситуаций может родиться идея, которая в последующем ляжет в основу новых изменений законодательства России», — рассказала Екатерина Егорова.
