Тупик централизма: чиновники вновь мечтают об «укрупнении регионов»

Министерство экономического развития подготовило проект Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года, который предусматривает создание «макрорегионов». Под этим термином в России традиционно подразумевается то или иное укрупнение существующих субъектов федерации, и такого рода проекты периодически появляются еще с 1990-х годов. Например, еще весной прошлого года укрупнить российские регионы предлагала Валентина Матвиенко. Возможно, ей как спикеру Совета Федерации было бы комфортнее работать в более «камерной» обстановке, без представителей 85 регионов с их многочисленными и повсюду разными проблемами. Конечно, официальное объяснение звучало иначе — Матвиенко выражала озабоченность «качеством жизни людей», которое в малых регионах значительно отстает от крупных. Однако арифметическое укрупнение регионов создает лишь иллюзию повышения этого качества. Да, возможно, в столице каждого из укрупненных регионов оно возрастет — поскольку туда будет поступать больше налогов. Но у жителей тех областей, которые планируется расформировать, качество жизни, наоборот, снизится, и к тому же — все основные вопросы им придется решать в другой, более далекой региональной столице. Вообще, от размеров региона в настоящей федерации качество жизни граждан не слишком зависит. Например, маленький штат Вермонт соседствует с гигантским Нью-Йорком — но их никому не приходит в голову «объединять». В конце прошлого года представители Российского института градостроительства и инвестиционного развития выдвинули схожую идею — создать в России 8 «конурбаций» примерно по 5 млн. человек каждая. И вновь — на первый взгляд, этот проект выглядит привлекательно, демонстрируя отход от чрезмерного московского централизма, характерного для нынешней России. Однако в реальности такая стратегия привела бы лишь к «амебному» размножению самой этой гиперцентралистской модели. Вся российская жизнь будет сосредоточена в 8 мегаполисах, а остальная территория страны по-прежнему останется депрессивной «провинцией», обреченной на вымирание... Кстати, эта тема — «развития городских агломераций и их систем как центров ускоренного экономического роста» — буквально повторяется и в новом проекте «Стратегии пространственного развития РФ». Авторы этого проекта демонстрируют, что интеллектуально все еще живут категориями индустриальной эпохи XIX — начала ХХ вв., когда экономический рост сопровождался строительством крупных городов. Однако, как отмечали известные социологи Д. Белл, О. Тоффлер, М. Маклюэн, постиндустриальная «экономика знаний» уже не требует сосредоточения людей в гигантских «городах-заводах». Напротив, она приводит к процессам деурбанизации, когда многие ученые и представители «креативного класса» предпочитают жить не в мегаполисах, а в небольших городах — благо, информационные коммуникации сегодня существуют повсюду. Например, штаб-квартира Microsoft расположена в городке Редмонд с населением всего 50 тыс. человек. Крупнейшие британские университеты — Оксфорд и Кембридж — также находятся далеко не в «миллионниках». То же можно сказать и о маленькой Эстонии — несмотря на то, что почти половина населения этой страны проживает в столичном Таллинне, центром научной жизни, связанным со всем глобальным академическим сообществом, остается Тарту. Российский же «ремейк» Силиконовой долины — Сколково — фактически является частью московского гипермегаполиса. Российские проекты пространственного развития от мировых отличает одна принципиальная особенность — они разрабатываются исходя не из запросов местных жителей, но из удобства централизованного управления. Именно по этой логике в 2000 году в России были созданы федеральные округа — макрорегионы, которые не предусмотрены Конституцией РФ. Их создание объяснялось необходимостью контроля за деятельностью губернаторов, которые на тот момент избирались свободно. Но с введением назначаемости глав регионов в 2004 году смысл этого лишнего бюрократического этажа — посредника между Кремлем и губернаторами — казалось бы, исчезал. Тем не менее, федеральные округа остались и существуют поныне. Несмотря на «возвращение губернаторских выборов» в 2012 году, они в новом формате остались столь же предсказуемыми, как и в эпоху назначаемости. Эксперты высказывают разные точки зрения на проект создания макрорегионов. Кто-то полагает, что таким образом федеральные округа получат больше полномочий, а некоторые (ямальский политолог Дмитрий Истомин) не исключают, что экономические макрорегионы будут совершенно новой структурой, которая «станет конкурировать с президентской надрегиональной надстройкой». Тем не менее, в любом случае, если речь пойдет о каком-то укрупнении регионов, полезно прислушаться к мнению депутата от Югры Михаила Сердюка, который описал функциональные трудности этого процесса: «Объединение областей только усложнит ситуацию, поскольку вся административная власть, начиная от муниципалитетов и заканчивая региональными чиновниками, год-полтора будут заняты наведением лоска в хозяйстве. Начнутся передислокации, отставки, только на притирку будет бессмысленно потрачено несколько лет». Можно отметить и неизбежный российский парадокс. Проекты укрупнения регионов часто оправдывают тем, что в их результате будто бы сокращается число чиновников. Но по факту происходит обратное — создание новых межрегиональных структур, напротив, вызывает лишь разрастание бюрократического аппарата. Но все же вряд ли власти примутся «укрупнять» южные национальные республики с их этническими противоречиями. Скорее всего, речь пойдет в первую очередь о северных регионах — малонаселенных, но богатых ресурсами. И здесь полезно было бы обратиться к опыту других мировых федераций — США и Канады. Там невозможно представить никакое «укрупнение регионов» без широкого обсуждения этих проектов с местными жителями. Особенно показательная история сложилась в начале 1990-х годов на Аляске, когда ее губернатором был избран представитель Партии независимости этого штата Уолтер Хикл. Однако вместо политического сепаратизма он сосредоточился на экономической реформе. Хикл провел акционирование ресурсов штата и фактически сделал всех жителей Аляски собственниками его ресурсов. Федеральному центру штат платит всего 10% налогов. В итоге, если раньше аляскинцы разъезжались в другие штаты, то сегодня наоборот — туда растет приток переселенцев. Однако в нынешней России воспроизвести такой опыт невозможно. Ни у одного губернатора нет и малой доли таких полномочий, которые позволили бы ему осуществить подобные реформы. Этим и отличается реальная федерация от Российской, которая, увы, осталась лишь на бумаге. Нынешняя Россия живет в тупике централизма — любые проекты «пространственного развития» предусматривают лишь те или иные укрупнения и прочие унитарные стратегии. Но само по себе это «вертикальное» мышление как раз и противоречит свободному и естественному развитию российских пространств.