По стандартам третьего мира: почему в госзакупках не могут навести порядок

На федеральном портале проектов нормативных правовых актов обнародована «заготовка» приказа генпрокурора РФ Игоря Краснова о существенном усилении надзора в сфере госзакупок. По данным Генпрокуратуры в данной сфере наблюдаются массовые нарушения — на протяжении последних лет о них неоднократно сообщала Счётная палата, называя суммы в сотни миллиардов рублей. Генеральная прокуратура намерена бороться с завышением цен, хищениями бюджетных средств, откатами и иными преступными схемами, особенно при реализации гособоронзаказа, в нацпроектах, а также сферах ЖКХ, транспорта, энергетики, образования, здравоохранения и культуры. Особое внимание ведомство уделит закупкам, превышающим 1 млрд рублей. Эксперты отмечают, что за последний год «профильный» закон о контрактной системе за последний год несколько раз менялся, его действие даже отменили в нескольких субъектах. NEWS.ru узнал, что не так с закупками в России и почему прокуратура решила обратить на них пристальное внимание. Усилить, расширить и углубить Как следует из проекта приказа Игоря Краснова, «состояние законности свидетельствует о распространённом характере нарушений» двух «профильных» федеральных законов — «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ), «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих сферу закупок. Продолжают иметь место факты принятия незаконных правовых актов, несоблюдения условий для добросовестной конкуренции, неразмещения в единой информационной системе в сфере закупок обязательных сведений, — говорится в документе. Также там указывается о многочисленных случаях уклонения от проведения торгов, завышения цен контрактов, ненадлежащего исполнения контрактных обязательств и приёмки, несвоевременной оплаты, а также различных коррупционных проявлениях. Органы контроля не в полной мере исполняют возложенные на них функции. Не искоренены факты хищений бюджетных средств, «откатов» и иных неправомерных действий уголовно наказуемого характера, — подчёркивается в проекте приказа. В связи с этим Игорь Краснов приказывает руководителям структурных подразделений ведомства «принять дополнительные меры по укреплению законности и координации борьбы с преступностью в сфере закупок». В частности, особое внимание уделяется исполнению законов «при осуществлении закупок в рамках реализации национальных проектов, государственных и муниципальных программ, государственного оборонного заказа», а также сферам «здравоохранения, жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплексов, транспорта, градостроительства, образования и культуры». Во взаимодействии с органами Росфинмониторинга, ФНС, ФАС, Федерального казначейства, МВД и ФСБ прокурорам регионов поручено «устанавливать схемы кооперации при выполнении государственных и муниципальных контрактов, выявлять наличие среди контрагентов организаций, не имеющих необходимой материальной базы и трудовых ресурсов для исполнения их условий, фирм-однодневок и номинальных фирм-посредников, аффилированных с заказчиком юридических и физических лиц». Также сотрудникам прокуратуры руководитель ведомства приказал «принимать исчерпывающие меры реагирования по фактам несоблюдения заказчиками национального режима при осуществлении закупок, заключения соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивших конкуренцию, неправомерных закупок у единственного поставщика, завышения цен и незаконного изменения условий контрактов, поставки некачественной продукции (товаров, работ, услуг), нарушений сроков исполнения контрактов и иных предусмотренных ими обязательств, неосуществления заказчиком и уполномоченными органами надлежащего контроля (надзора)». Особое внимание поручено уделять «исполнению законов, регулирующих применение типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также осуществлению закупок на сумму свыше 1 млрд рублей». Акцентировать внимание на выявлении и пресечении уполномоченными органами фактов «откатов», хищений, нецелевого использования бюджетных средств и других уголовно наказуемых деяний с использованием различных противоправных схем, — говорится в проекте приказа. Также Краснов приказывает подчинённым «при наличии оснований выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц». Кроме того, генпрокурор поручил систематически проверять и анализировать исполнение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» при «выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступных деяний, совершенных в сфере закупок», а также «обеспечить системный и качественный надзор за расследованием уголовных дел о преступлениях в сфере закупок». При наличии оснований активно использовать возможности обращения в суд с исками и заявлениями, направленными на устранение нарушений в сфере закупок и привлечение виновных лиц к ответственности, в том числе в ходе расследования уголовных дел, — подчёркивает Игорь Краснов. О результатах борьбы с выявляемыми нарушениями прокуроры российских субъектов будут отчитываться два раза в год. Удел России и третьего мира Ранее Счётная палата (СП) неоднократно сообщала о многочисленных многомиллиардных нарушениях в области закупок. Так, в 2019 году их было выявлено 839 на сумму 236,6 млрд рублей (при этом объём заключённых в результате государственных и корпоративных закупок договоров за тот же период составил 31,6 трлн рублей или почти 29% ВВП). Годом ранее аудиторы насчитали нарушений на общую сумму 294,6 млрд рублей, что в 2,5 раза больше, чем по итогам 2017 года и в 5,5 раза больше, чем в 2016-м. По мнению аудиторов, столь крупные цифры связаны с тем, что система госзакупок не способствует экономическому росту и недостаточно эффективна. Она, по данным СП, характеризуется преобладанием неконкурентных способов закупок. С 2014 года, по данным ведомства уровень конкуренции при государственных закупках оставался на уровне около трёх заявок на лот. С каждым годом процедура пользуется всё меньшим доверием со стороны поставщиков. NEWS.ru решил выяснить, приведёт ли усиление прокурорского надзора за государственными закупками к упорядочиванию этой сферы и изживанию коррупционных схем и иных нарушений. Как считает доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Ольга Беляева, качество контроля за сферой закупок будет зависеть от степени компетенции и честности самих «контролёров». {{expert-quote-6410}} Author: Ольга Беляева [ профессор РАН, главный научный сотрудник, завкафедрой частноправовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ ] Убеждена, что это (усиление контроля со стороны прокуратуры. — NEWS.ru) должно быть не рапортами о вопиющих цифрах выявленных нарушений и украденных миллиардах; а действительно эффективной работой, в первую очередь, по предотвращению неправомерных деяний в сфере публичных закупок. Усиление надзора должно воплощаться и в безупречно высокой квалификации лиц, его осуществляющих. Директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов полагает, что усиление контроля не возымеет результат. Он не исключает, что необходимо, наоборот, ослаблять его и «в первую очередь отказываться от бессмысленного процедурного контроля, контролируя только деньги и результат, как обычно делают в любом бизнесе». {{expert-quote-6412}} Author: Алексей Ульянов [ директор Института повышения конкурентоспособности ] У нас так много контролёров за закупками, — и ФАС их контролирует, десятки тысяч дел возбуждает, и прокуратура, и СК, и прочие силовики, и контрольные органы на уровне субъектов, и даже муниципалитетов, и внутренний контроль заказчика есть, и казначейство. А толка от этого нет. Фактически, у заказчиков настолько повязаны руки, что работать невозможно. Система парализуется и в условиях этого паралича мы всё больше и больше плодим контроль. Если бы отменили процедурный контроль ФАС и усилили контроль за результатами, которые могла бы осуществлять прокуратура, может, это привело бы к каким-то эффектам. Также он уверен, что сегодня в России «очень много обращают внимание на процедурные моменты, которые, по сути, не важны, — кого выбрал заказчик и как провёл аукцион». По его мнению, аукцион — «это закупки антиконкурентным способом, хотя он везде преподносится как главный конкурентный способ». Мировой опыт свидетельствует, что никто, кроме России и стран Третьего мира эти аукционы не использует. Аукцион ведёт к мошенничеству, к завышению цен и падению качества. Также, он породил монополию, сговор и коррупцию, а мы всё больше и больше внедряем эти пресловутые аукционы и потом удивляемся, что у нас всё криво растёт. То есть, контроль избыточен, система прошла точку невозврата и ужесточение контроля никакой пользы не несёт, а идёт только во вред, — считает Ульянов. Вице-президент Союза добросовестных поставщиков, специалист по госзакупкам Евгений Ландо также скептически относится к «порыву» Игоря Краснова. Он напомнил, что прокурорский контроль в данной сфере существует уже давно и никто его ранее не отменял. {{expert-quote-6414}} Author: Евгений Ландо [ эксперт по госзаказу, бизнесмен, общественный деятель ] Однозначно прогнозировать то, что прокуратура сможет повлиять на улучшение госзакупок, снижение коррупционной составляющей, улучшение качества исполнения государственных контрактов невозможно. Я так считаю по той причине, что полномочия у прокуратуры были и остались неизменными. Прокурорский контроль осуществлялся с самого начала действия 44-ФЗ, еще с 14 января 2019 года существуют и выпущены методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о госзакупках. Жалобы на действия государственных заказчиков писались, прокуратура на них реагировала, выносила постановления, виновных привлекала. Сейчас, по сути, эти же рекомендации просто переводят в приказ. Более того, усиление контрольных мер однозначно скажется на привлекательности госзаказа, на стоимости работ, загруженности госзаказчиков. Он уверен, что усиление контроля принесёт выгоду юристам, у которых «будет больше работы». Что касается участников госзаказа, то им это сулит «дополнительные расходы, которые невозможно предусмотреть при расчёте рентабельности закупки». Презумпция коррупции Как считают в СП, создать эффективную систему регулирования всего цикла закупок в России не удалось. Этому способствовали усилия государства, направленные на совершенствование процедуры проведения закупок, а не на достижение их результативности и должное качество работ, товаров и услуг. Кроме того, в СП обратили внимание на нестабильность законодательных норм. Так, за последний год в 44-ФЗ вносилось множество изменений. Как напомнил NEWS.ru Алексей Ульянов, в апреле 2020 года вступил в силу закон, который отменил действие 44-ФЗ в Крыму и Севастополе, «потому что у крымчан волосы дыбом встали от того, как в России регулируются закупки». Сейчас, как отмечает эксперт, аналогичное решение готовится по Дальнему Востоку. Директор Института повышения конкурентоспособности отмечает, что в ряде регионов России используют все возможные способы, чтобы уйти от 44-ФЗ и, например, создают ГУПы и МУПы, чтобы использовать «более либеральный» 223-ФЗ, «по которому меньше контроля и который регулирует работу госкомпаний». В этом законе, как считает эксперт, тоже много проблем, но, например, «когда по нему больницы закупают лекарства, они оказываются в разы дешевле и качественнее, чем приобретённые по 44-ФЗ». Мне рассказывали смешные случаи, от которых плакать хочется: строительство новых школ ведётся под видом кадетских, хотя они не кадетские, чтобы провести их по закону о гособоронзаказе. Уж на что он жёсткий, но по нему разумнее работать чем по 44-ФЗ. То есть делают всё, чтобы этот закон не использовать, — обращает внимание Алексей Ульянов. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по его мнению, «настолько абсурден и бессмыслен, что на нём заплатка на заплатке». Ульянов считает, что многие изменения 44-ФЗ «ведут только к ухудшению, но не все из них в 2019 были негативными». Например, подняли предел по закупке малого объёма со 100 до 600 тысяч. Казалось бы, это облегчение, что мелкие закупки можно проводить без торгов. Но тут ФАС додумалась кошмарить заказчиков, в первую очередь муниципальные структуры, — больницы, поликлиники и детсады, что они везде проводят слишком много мелких закупок. Дескать, надо их объединять, чтобы проводить любимые аукционы, чтобы опять была коррупция, — продолжает Ульянов. Он уверен, что данное облегчение закона «не ведёт к упрощению жизни наших муниципалов», напоминая, что 99% тех, кто использует 44-ФЗ, — это детсады, поликлиники и школы, которым «усложнили жизнь до невозможности, за ними гоняется прокуратура, для них ужесточают закон». По мнению Ольги Беляевой, несмотря на постоянные изменения 44-ФЗ, он является передовым. Вопрос в правоприменительной практике, а также контролю за нарушениями. Зло невозможно искоренить одним лишь законом. У нас передовое законодательство, вопрос в том, как люди его исполняют и исполняют ли вообще. Закон действительно находится в состоянии перманентной оптимизации и мне это тоже не нравится. Но эффективность — это не только гармоничная норма, это ещё и её жизнь, которая создаётся руками правоприменителей, и, конечно, контроль и санкции. Без них норма теряет всякий смысл, — уверена она. Евгений Ландо уточняет, что в 2019 году было внесено 10 изменений в 44-ФЗ, в 2020-м — ещё шесть и три «ещё на подходе». Все они, по его словам, «направлены на упрощение закупочных процедур, сокращение сроков закупок, сокращение сроков рассмотрения жалоб, ужесточение ответственности недобросовестных поставщиков». По факту таких изменений была искоренена практически полностью профессия «Тендерный специалист», в закупки ворвались люди, которые представления не имеют об этом. Качество услуг и работ начало падать из-за того, что в борьбе за цену страдает именно качество товаров, материалов, услуг. Считаю, что логика, направленная на игру по цене должна как-то ломаться, подвергаться изменению, а мы наоборот движемся к тому, что самое дешевое — самое лучшее, — отмечает Ландо. По его мнению, чтобы вычистить коррупцию из системы госзакупок, необходимо ужесточать ответственность. Он отмечает, что сейчас многие, кто попадают в реестр недобросовестных поставщиков (РНП), создают новые компании «на маму, на папу, на брата». Поэтому простое введение штрафа в размере 10% от начальной максимальной цены контракта на всех учредителей оттолкнёт от госзакупок «всех неуверенных в своих силах людей, заставит просчитывать рентабельность до участия в торгах». Более того сейчас люди, которые сидят в РНП помогают другим компаниям побеждать, сбивают цены. Считаю, что за это необходимо также вводить ответственность. Вообще я, лично, многое бы поменял. В первую очередь сам подход к госзаказу, — говорит Ландо. Ольга Беляева полагает, что «в законодательство о публичных закупках имплементированы все необходимые антикоррупционные стандарты». Первостепенная задача сейчас — гармонизировать практику, добиться соблюдения этих норм. Именно поэтому, приказ Генерального прокурора имеет совершенно правильный вектор: правила даны — дело за контролем их соблюдения, — подчёркивает Беляева. Как полагает Алексей Ульянов, необходимо отменить 44-ФЗ и для начала вместо него «работать по 223-му». Затем, считает он, следует создать «нормальный закон на основе мирового опыта, где должны контролироваться финансы и результат и ничего более». Профессор экономики, член-корреспондент РАН Георгий Клейнер также считает, что 44-ФЗ следует отменить, поскольку он способствует понижению качества продукции или услуг. {{expert-quote-6416}} Author: Георгий Клейнер [ завкафедрой общей и прикладной экономики Института экономики ГАУГН, главред журнала «Экономическая наука современной России» ] Выявлять коррупционные схемы необходимо, а что потом? Потом нужно сделать так, чтобы репутация этих людей была погублена навсегда, перекрывать пути для дальнейшего их роста. Вообще госзакупки с самого начала были основаны на минимизации цены. Но к чему это приводит? Это приводит к резкому снижению качества товаров, работ и услуг. По поводу 44-ФЗ закона я считаю, что это зло, он способствует понижению качества закупаемой продукции. Учёный убеждён, что необходимо проводить экспертизу закупок, которые показались коррупционными, но «не тотально искать коррупцию и устраивать законы, которые якобы препятствуют, а на самом деле её стимулируют». Клейнер считает, что нужно «не подозревать всех, а проводить выборочные проверки, которые приводили бы к потере человеком репутации». Таким образом, резюмирует академик, необходимо «ужесточить наказание, но отказаться от презумпции коррупции». В подготовке материала также участвовала Марина Ягодкина.