Чтобы стать глобальной державой, ЕС должен измениться – Foreign Affairs

Если Евросоюз хочет сохранить свою легитимность и глобальное влияние после Brexit, его руководство должно воспользоваться выходом Великобритании из состава ЕС как возможностью исправить допущенные ранее ошибки. Прежде всего, ЕС должен прекратить ставить экономическую логику перед политической реальностью, как предполагали первоначальные руководящие принципы европейской интеграции, пишет Матиас Мэттийс в статье, опубликованной 15 мая в электронной версии журнала Foreign Affairs. Целью такой интеграции было не создание гигантского внутреннего рынка или превращение в новую глобальную сверхдержаву, а спасение национальных государств Европы от угрозы краха, аннексии и насильственной оккупации — угроз, которым многие европейские государства не смогли противостоять во время Второй мировой войны. Тогда страны Европы не справились со своей главной задачей — защитить территорию и граждан. Ради собственного выживания они нуждались в некоторой степени координации для достижения одновременно и политической стабильности, и экономического процветания. Для этого нужно было пойти на некоторую передачу своего национального суверенитета наднациональному образованию, но основной целью было бы поддержание легитимности государств-членов. Европейские лидеры сегодня должны вернуться к этому видению и создать новое разделение труда между Брюсселем и столицами отдельных стран-членов. Это может произойти, только если самые влиятельные государства-члены ЕС — Франция, Германия и Италия — достигнут консенсуса относительно того, что пошло не так и почему. Если этим государствам удастся найти общий язык, Brexit все же может превратиться из катастрофы в нечто, дающее надежду на обновление. Под владычеством одного единого рынка Многочисленные кризисы ЕС за последние десять лет — по поводу евро, миграции, Brexit и верховенства закона — уходят корнями в 1980-е и 1990-е годы. Большую часть послевоенной эпохи европейская интеграция следовала простой логике. Государства будут постепенно либерализовать свою экономику и развивать торговые и инвестиционные отношения. Между тем в интересах внутриполитической стабильности они будут поддерживать национальный контроль над важными политическими рычагами — денежно-кредитными и налоговыми процессами, промышленной политикой, государственными закупками, политикой на рынке труда и так далее. Тем не менее начиная с 1985 года новый президент Еврокомиссии Жак Делор перевернул эту логику с ног на голову. Вместо определения политики на национальном уровне Делор предполагал, что вопросы торговли, правил и государственных закупок должны решаться по общеевропейским правилам. В течение следующего десятилетия ЕС быстро создал настоящий общий рынок, отменив все нетарифные барьеры в торговле. Делор также заложил основу для единой валюты, которая передала контроль над денежно-кредитной политикой и обменными курсами на уровень еврозоны и жестко ограничил свободу действий государств-членов в отношении налогово-бюджетной политики посредством набора правил, изложенных в Пакте стабильности и роста. К середине 1990-х годов единовременная грандиозная сделка между суверенными государствами уступила место принципиально новой парадигме, которая ставит экономическую и финансовую взаимосвязь на первое место и политический суверенитет — на второе. Все же новая модель оказалась глубоко порочной. Настоящие федерации полагаются на финансовую солидарность во времена кризиса, но ЕС не удалось создать наднациональные институты, которые бы смогли обеспечить возможность такую солидарности, оставив единый рынок и евро уязвимыми для неизбежных потрясений. Единый рынок способствовал свободному движению капитала, но не имел общих институтов для регулирования этих потоков через механизмы совместного финансового надзора. Введение единой валюты означало начало общей денежно-кредитной политики, но не предусматривало общего контроля над фискальными вопросами для смягчения неравномерных последствий потенциального кризиса. В то же время ориентация ЕС на строгие экономические и финансовые правила затмила его политические приоритеты, в частности, необходимость обеспечения соблюдения основных демократических принципов и верховенства права, которые в значительной степени считались само собой разумеющимися, даже когда расширение на Восток стало реальностью в 2004 году. Важнейшие договоры эпохи Делора, Закон о единой Европе 1987 года и Договор о Европейском Союзе 1992 года радикально изменили европейские рынки, закрепив конкретные варианты экономической политики в наднациональных соглашениях, которые могут быть изменены только единогласным голосованием. В некоторой степени глобализация повсеместно стимулировала подобные изменения. Но государства-члены ЕС приняли логику международных рынков с гораздо большим энтузиазмом, чем кто-либо другой в развитом индустриальном мире. И в первом десятилетии этого столетия, когда ЕС расширился за счет включения десяти бывших «коммунистических государств» Центральной и Восточной Европы, лидеры европейского блока в основном беспокоились о том, как новые члены справятся с переходом от централизованного планирования к рыночным принципам. Они не особо заботились о возможности отступления от демократических принципов, которое с тех пор стало основной угрозой для новых членов ЕС, таких как Венгрия и Польша, и могло серьезно подорвать демократическую целостность всего союза. Возвращение политики Если эти упущения когда-то казались простительными, экономические и политические беспорядки 2010-х годов показали, что считать их пустяками невозможно. Сначала наступил кризис еврозоны. Отсутствие общеевропейского финансового и банковского союза всегда приводило к серьезным макроэкономическим дисбалансам между странами-кредиторами и государствами-должниками. Но то, что превратило относительно управляемую финансовую проблему Греции в 2010 году в полномасштабный, заразительный кризис суверенного долга, было навязчивой идеей ЕС о жестких налоговых правилах и конкурентоспособности за счет гибкости на национальном уровне. Когда греческое правительство оказалось неспособным выплатить свой суверенный долг, так называемая тройка, состоящая из Европейского центрального банка (ЕЦБ), Европейской комиссии и Международного валютного фонда, организовала финансовую помощь. Но в обмен она настаивала на том, чтобы Греция создала существенный профицит бюджета в обозримом будущем, чтобы Афины могли погасить свой долг. Тройка ввела сокрушительные меры бюджетной экономии и радикальные структурные реформы, в основном направленные на ослабление регулирования греческой экономики. Это вмешательство не только усугубило проблему суверенного долга Греции, снизив темпы роста; оно также оставило греческому правительству очень мало возможностей влиять на экономику своей страны. Что касается экономической политики, то результаты национальных выборов, включая победу в 2015 году крайне левой партии «Сириза», которая обещала положить конец жесткой экономии, были в значительной степени бессмысленными. Политика отдельных государств оказалась бессильной перед европейским долговым кризисом, она вернулась, чтобы мстить во время миграционного кризиса 2015 года. Решение ЕС проблемы наплыва беженцев, добирающихся до побережья южных членов блока, столкнулось с так называемым Дублинским регламентом, который требовал регистрировать мигрантов в тех странах, в которых они впервые пересекли границу Евросоюза. В результате на Италию и Грецию, а также ряд других стран легло непропорциональное бремя. Канцлер Германии Ангела Меркель безуспешно попыталась перераспределить беженцев более равномерно. Некоторые государства Центральной Европы, в частности, согласились принять лишь горстку беженцев, утверждая, что предложенная Берлином схема перераспределения ущемляет их суверенитет. Вскоре даже шенгенская система безвизовых, открытых границ начала разрушаться, когда несколько стран ЕС начали строить заборы или временно вводили паспортные проверки на границах. Это было ужасное напоминание о том, что наднациональная солидарность в ЕС не безгранична. Brexit стал еще одним примером о месте национальной политики. В течение нескольких месяцев, предшествовавших референдуму, премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон неоднократно посещал европейские столицы в стремлении добиться пересмотра ряда условий членства своей страны в ЕС. Он надеялся, что благодаря угрозе Brexit он сможет обеспечить Лондону даже более выгодные условия, чем те, которые Великобритания уже имела. Тем не менее хотя в прошлом Лондону удавалось отказаться от евро и шенгенской зоны, добиться пересмотра любой из четырех основных свобод ЕС — перемещения товаров, услуг, капитала и, прежде всего, людей — оказалось гораздо сложнее. В конечном счете Кэмерону пришлось признать, что в соответствии с новыми условиями членства Лондон по-прежнему не сможет контролировать приток мигрантов из остальной части ЕС. Стремясь воспользоваться скрытыми страхами своих граждан перед иммигрантами, инициаторы кампании за выход Великобритании из ЕС и консервативные популисты Борис Джонсон и Найджел Фараж пообещали «вернуть контроль» над британскими законами, деньгами и границами гражданам Соединенного Королевства. Пожалуй, самым мрачным напоминанием о провале ЕС на политическом фронте стало то, что блок бессильно смотрел, как два его государства-члена постепенно скатывались к авторитаризму. Венгрия и Польша по-прежнему поддерживают формальные демократические институты, но в обеих странах сейчас политический ландшафт изменился настолько, что ни один страна не отвечает минимальным стандартам либеральной демократии. Выборы в Венгрии и Польше являются свободными, но несправедливыми, правящие партии устранили сдержки и противовесы исполнительной власти, и после нескольких лет судебного процесса судебная власть в обеих странах перестала быть независимой. В обоих случаях руководство ЕС запустило механизм введения санкций в соответствии со Статьей 7 Договора о Европейском Союзе, которая, помимо других ограничительных мер, может лишить государство-члена его права голоса в Европейском Совете. Но этот процесс требует единодушия между всеми государствами-членами ЕС (за исключением страны-нарушителя), и Венгрия и Польша уже пообещали наложить вето на любые санкции против других. В прошлые десятилетия европейские лидеры могли договориться о том, как выходить из этого тупика. Каждое из крупных нововведений, появившихся в 1980-х и 1990-х годах — единый рынок, евро и расширение блока на Восток, — находило широкую поддержку среди основных национальных игроков, за исключением отказа Великобритании от единой европейской валюты. Единый рынок был англо-французской идеей, евро — франко-германским, тогда как Берлин и Лондон выступали за расширение, хотя каждый по собственным причинам. Между тем итальянские элиты по всему политическому спектру были рады согласиться со всеми этими тремя проектами, которые, как они надеялись, должны были ускорить столь необходимые внутренние реформы и снизить инфляцию и процентные ставки в Италии. На сегодняшний день от прежнего единогласия не осталось ни следа. Великобритания вышла из ЕС. Президент Франции Эммануэль Макрон наметил амбициозное видение гораздо большей фискальной интеграции, в рамках которой государства-члены передали бы ЕС не только контроль над денежно-кредитной политикой, но и некоторые полномочия по налогам и расходам, чтобы создать значительный бюджет еврозоны. Германия, которая, возможно, больше всего выиграла от существующей институциональной структуры ЕС, вполне довольна институциональным статус-кво и не желает кардинальных изменений. Между тем многие представители нынешней политической элиты Италии мечтают о возвращении в далекое прошлое, предшествовавшее ЕС, когда государство могло использовать инструменты девальвации валюты и фискального стимулирования для поддержки экономического роста страны. Преодоление нынешних сложностей ЕС потребует от европейских лидеров компромисса по широкому кругу политических и экономических принципов. А поскольку приверженность Германии нынешнему режиму будет трудно поддерживать, учитывая растущую оппозицию в восточных и южных государствах-членах, любой такой компромисс должен был бы найти баланс между стремлением Италии к большей гибкости внутренней политики и мечтой Франции о большей внутриевропейской солидарности. Новый консенсус Как может выглядеть такая новая великая сделка на практике? На экономическом фронте она означала бы предоставление государствам-членам гораздо большего политического контроля над фискальной политикой. Национальные правительства должны быть в состоянии самостоятельно решать, как использовать свои налоговые поступления и по-своему распределять свой бюджет. Они должны иметь право временно субсидировать проблемные секторы, отдавать предпочтение собственным строительным компаниям или юридическим фирмам в их государственных закупках (обычная практика на уровне штатов в США), а также оказывать помощь банкам и другим системно значимым компаниям, ничего из этого нельзя с легкостью осуществить в соответствии с действующими правилами ЕС. Такая гибкость еще раз дала бы электорату реальное право голоса в экономической политике, противодействуя так называемому дефициту демократии, который охватывал ЕС с начала кризиса в еврозоне. Такая сделка потребовала бы довольно свободного толкования действующих фискальных правил ЕС и некоторых временных отклонений от ряда священных принципов единого рынка, таких как запрет на оказание помощи национальным поставщикам услуг. Результатом такого шага будет меньшая экономическая эффективность на европейском уровне, но большая политическая стабильность: национальные правительства могли бы позволить себе более чутко реагировать на законные требования своих избирателей, забирая повестку дня у правых популистов, таких как Марин Ле Пен во Франции и Маттео Сальвини в Италии, которые последовательно утверждают, что ЕС не приносит пользы простым людям. В то же время ЕС мог бы последовать примеру Франции в разработке большего числа наднациональных механизмов распределения экономических рисков, даже если это противоречило бы экономической ортодоксальности. Государства еврозоны предприняли некоторые шаги в этом направлении после финансового кризиса 2008 года, создав банковский союз, который позволил бы ЕЦБ контролировать и, при необходимости, закрыть слабые частные банки (хотя правила, регулирующие это соглашение, вновь оказались неоправданно строгими, хотя они могли бы оставить национальным правительствам место для более широкого маневра в принятии решений). Европа должна добавить к этому банковскому союзу дополнительную опору: систему страхования вкладов в масштабах всей еврозоны, которая облегчила бы бремя любого отдельного государства-члена, если бы один из ее банков столкнулся с проблемами. В том же духе ЕС должен, наконец, подтолкнуть свои государства-члены к объединению части своего суверенного долга через так называемые еврооблигации, что значительно снизило бы вероятность внезапного возврата высоких процентных ставок и предоставило бы отдельным правительствам больше бюджетных возможностей, уменьшая риск оттока капитала или массового снятия вкладов из банков в будущем кризисе. Совершенно очевидно, что этот шаг несет определенный моральный риск, поскольку он снизит ответственность отдельных правительств за накопленный ими суверенный долг. Но даже если объединение всех существующих и будущих долгов не является политически жизнеспособным или финансово желательным, большая часть существующей долговой «кучи» может быть сделана общей, если будут существовать разумные правила, препятствующие использованию правительствами преимуществ. (В рамках системы может быть введен потолок долга, например, сверх которого государства-члены должны будут привлекать собственные средства на рынке с более высокими процентными ставками). Наконец, лидеры ЕС должны пересмотреть узкий мандат ЕЦБ. В настоящее время единственной официальной обязанностью центрального банка является обеспечение стабильности цен — устаревшая функция в мире, где борьба с инфляцией уже давно выиграна. Вместо этого нужно расширить ту роль, которую играет ЕЦБ и придать ему функции, которые имеет Федеральный резерв США. Более того, финансовый орган мог бы сосредоточиться на других целях, включая полную занятость и общее экономическое процветание. На политическом фронте ЕС не должен идти на компромисс в своей приверженности либерально-демократическим принципам, разделению властей и верховенству закона. Существующая правовая база союза, защищающая основополагающие демократические принципы, требует укрепления, что означает введение гораздо более строгих правилах для потенциальных нарушителей. Так, ЕС выделяет значительные суммы средств экономически отстающим государствам-членам, включая Венгрию и Польшу, которые являются одними из крупнейших чистых получателей. Благодаря этому может получиться такая система, в которой получение этих средств будет зависеть от хорошего поведения получателя. Кроме того, общеевропейские партии в Европейском парламенте, особенно влиятельная Европейская народная партия, в которой состоят парламентарии от правящей партии Венгрии «Фидес», должны выработать четкие правила исключения любых представителей национальных правительств, которые подрывают демократию у себя в стране. Наконец, нет необходимости подвергать ставить под вопрос свободное передвижение людей — один из основополагающих принципов ЕС, — чтобы признать политические риски, связанные с высоким уровнем миграции среди стран-членов ЕС. Хотя иммигранты внутри ЕС и вносят значительный чистый финансовый вклад в те страны, которые их принимают, они также могут оказывать давление на местные государственные службы, такие как школы, жилье и больницы, особенно если приток большой и внезапный, что популистские партии могут начать эксплуатировать. Более того, утечка мозгов из стран Восточной и Южной Европы ослабляет экономику этих государств и может негативно повлиять на мнение их граждан о преимуществах европейской интеграции. Как показал политолог Даниэль Келемен в случае с Венгрией, эмиграция также может иметь отрицательный эффект на усиление зарождающихся нелиберальных режимов. Либеральная элита и образованная молодежь массово покидают страну. Те, кто остаются, либо не желают, либо неспособны противостоять сползанию страны в авторитаризм. Конечно, противодействовать этой тенденции таким образом, чтобы не подвергать риску свободное передвижение, сложно, что является еще одной причиной для борьбы с отступлением от демократических принципов в Венгрии и в других местах с помощью более мощного механизма в рамках статьи 7. Что касается миграции из-за пределов ЕС, блок мог бы выделить больше средств для пограничного патрулирования и перейти от устаревшего Дублинского регламента к более справедливому механизму распределения для лиц, ищущих убежища. Путь к статусу глобальной державы Наведение порядка у себя дома также позволит ЕС стать более эффективной глобальной державой во все более враждебном мире. Если учесть, что президент США не хочет вступать в военные конфликты и рассматривает ЕС как геополитического конкурента, Евросоюз больше не может полагаться исключительно на США в обеспечении своей безопасности. Глобальные торговые и финансовые связи создали зависимости, которые могущественные игроки могут легко использовать, особенно в эпоху усиления конкуренции великих держав. В этом более многополярном и хаотичном мире ЕС как никогда актуален для своих относительно небольших государств-членов. Этот тот урок, который Великобритания обязательно усвоит нелегким путем в не слишком отдаленном будущем, по мере того как Лондон пытается выбирать собственный курс. Одной из областей потенциальной европейской мощи являются международные валютные отношения. В 1960-х годах французский министр финансов и будущий президент Валери Жискар д'Эстен назвал доллар США «непомерной привилегией Соединенных Штатов». Он был прав: США получают как экономические, так и геополитические преимущества от печати мировой резервной валюты. Страна может экспортировать часть своей инфляции и заимствовать на мировых рынках в собственной валюте по гораздо более низким ставкам, чем другие государства. Благодаря своему контролю над международным платежным сервисом SWIFT и влиянию Федеральной резервной системы США Вашингтон смог оказать давление на противников и наложить глобальные финансовые санкции. Евро благодаря своему потенциалу может соперничать с долларом, но для этого еврозоне нужен гораздо более ликвидный валютный рынок. Внедрение системы страхования вкладов в еврозоне и еврооблигаций будет иметь большое значение для достижения этой цели. Повышение международной роли евро, в свою очередь, позволило бы ЕС придать финансовый вес его требованиям и более эффективно оказывать давление на конкурирующие державы, такие как Россия, точно так же, как США сделали с Ираном. Торговля является еще одним источником рычагов давления Европы. Торговые войны, инициированные президентом США Дональдом Трампом, возможно, уменьшили общее благосостояние его страны, но они заставляют задуматься о том, что государства могут использовать доступ к рынкам в качестве геополитического инструмента. Когда дело доходит до использования протекционистской политики, субъекты, которые имеют большой торговый дефицит, как США, имеют значительное преимущество над теми, которые полностью зависят от роста, обусловленного экспортом. Но нет никаких причин, по которым ЕС, несмотря на свое текущее положительное сальдо торгового баланса, не мог бы использовать доступ к своему внушительному внутреннему рынку в качестве козыря, чтобы заставить другие государства продвигать фундаментальные интересы ЕС, такие как сокращение выбросов углерода и защита прав человека. Рыночная мощь ЕС делает торговлю одной из немногих областей, в которых блок может вести переговоры на равных с великими державами, такими как США и Китай. Приверженность ЕС многостороннему подходу (через такие институты, как Всемирная торговая организация) означает, что в его новых глобальных торговых спорах на его стороне также будет много небольших государств. Наконец, если ЕС хочет на равных конкурировать с американскими и китайскими гигантами в сфере промышленных и цифровых услуг, такими как Apple, Google, Alibaba и Huawei, ему нужно будет создать собственных конкурентов. В Европе уже есть по крайней мере одна такая компания: Airbus, французско-германо-испанский многонациональный аэрокосмический конгломерат, который доминирует на мировом рынке коммерческих самолетов в условиях почти полной монополии американской фирмы Boeing. Но поскольку только пять компаний ЕС входят в число 40 ведущих мировых компаний (по годовым доходам), предстоит еще много работы, и нынешние строгие антимонопольные правила ЕС безнадежно устарели для этого вида деятельности. К счастью, некоторые национальные лидеры, особенно министр экономики и финансов Франции Бруно Ле Мэр и его немецкие коллеги Питер Альтмайер и Олаф Шольц, понимают новые реалии глобальной конкуренции и стремятся к переменам, включая пересмотр правил слияния ЕС. В ожидании Берлина Ни один из этих шагов не будет легким. Самым большим препятствием для всех может быть политическое сопротивление со стороны Германии — страны, которая в краткосрочной перспективе больше всего потеряет от отказа от столь выгодного для нее институционального урегулирования. Тем не менее Меркель, которая находится на закате своего длительный пребывания на посту канцлера, признала, что Brexit должен послужить сигналом тревоги для ЕС. Ей следует использовать свой оставшийся политический капитал, чтобы доказать, что большая мощь развивающихся стран ЕС будет означать большую экономическую устойчивость развитых, так же как большая солидарность развитых будет означать меньше политической нестабильности развивающихся. Новый председатель Европейской комиссии, бывший министр обороны Германии Урсула фон дер Лейен, возможно, как и Меркель имеет уникальную возможность убедить своих соотечественников в необходимости фундаментальных реформ. Фон дер Лейен также пообещала, что при ней Европейская комиссия станет «геополитической», в знак того, что Брюссель, наконец, начинает серьезно относиться к необходимости занять глобально напористую позицию. Теперь национальные правительства — особенно в Париже, Берлине и Риме, а также в Будапеште и Варшаве — должны последовать ее примеру. Руководящий принцип ЕС должен снова стать приоритетом политики, а не экономики, причем не в старые времена, а в будущем.