Какой закон нужен российским почвам?

Предисловие ИА REGNUM Ранее в статье «Кому нужен закон об охране сельхозугодий без… почвы?» было рассказано, что в сентябре 2019 года первое чтение прошел законопроект №681 101−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений в области охраны сельскохозяйственных угодий». Спустя пять месяцев комитет Государственной думы по аграрным вопросам провел 17 февраля 2020 года в Октябрьском зале Дома Союзов парламентские слушания на тему: «О мерах по совершенствованию оборота, рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения». В числе прочих вопросов обсуждалась подготовка указанного законопроекта ко второму чтению. В ходе парламентских слушаний представители крестьянских (фермерских) хозяйств высказали замечания к законопроекту о регулировании отношений в области охраны сельскохозяйственных земель, многие говорили и о своих обоснованных опасениях. Первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Николай Панков перечислил претензии, которые возникли и у депутатов фракции Государственной думы к этому документу. Согласно законопроекту, предполагается установить обязательное проведение периодических почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земледельцами. А за чей счет? Проведение комплекса мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения является уже не правом, а обязанностью собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков. Они весьма дорогостоящие, требуют предварительного проектирования, а источник затраченных средств опять четко не определен. «Плодородие почвы необходимо восстанавливать, за этим нужно следить, этим нужно заниматься, — сказал Николай Панков. — Однако когда мы принимали законопроект в первом чтении, в процессе его подготовки ко второму чтению мы убедились в том, что за красивыми словами и лозунгами скрывается опасный и не до конца проработанный механизм, который может привести к изъятию земель у средних и мелких хозяйств. Этого «Единая Россия» допустить не может». »Факт выявленного нарушения дает право изымать землю у собственника и прекращать договор аренды. То есть, эта норма может иметь некий коррупционной риск», — подчеркнул депутат. Более того, нигде не указан реальный объем затрат, который может быть понесен правообладателями сельскохозяйственный земель на их обследование, отметил Николай Панков. Редакция попросила прокомментировать ситуацию эксперта Аграрного центра МГУ имени М. В. Ломоносова, участника парламентских слушаний, почвоведа-эколога Дмитрия Хомякова. Он поделился с нами тезисами своего выступления: * * * ФАО ООН (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) 2015 год был объявлен Международным годом почв. За это время издан ряд международных документов. Их итог: поддержание плодородия почв, их рекультивация и реабилитация являются основой выполнения практически всех целей устойчивого развития (ЦУР). Генеральная Ассамблея ООН объявила 2021−2030 годы «Десятилетием восстановления экосистем для достижения ЦУР». Ставится глобальная задача — раскрыть, укрепить и поддерживать потенциал почв не только для производства продуктов питания, но и для сохранения водных ресурсов, биоразнообразия и биосферы в целом, сокращения выбросов углерода, повышения устойчивости в условиях изменения климата. Россия имеет максимальную площадь почвенного покрова по сравнению с другими странами — примерно 14,5 млн км2 — одна шестая часть планеты. Общемировое значение уникальных почвенных ресурсов страны возрастает в связи с глобальными процессами деградации и утраты почв, а также невозможности осуществления почвенным покровом мира биосферных функций в прежнем объеме. Сейчас уже практически не вспоминают про два действующих нормативных правовых документа. Стоит их процитировать. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30.04.2012). Раздел I (п.3): «Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота…». Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»): «Основными целями государственной аграрной политики в долгосрочной перспективе являются… повышение эффективности использования земельных ресурсов и их воспроизводства на основе: улучшения почвенного плодородия, модернизации мелиоративных систем и расширения мелиорированных земель. Применение удобрений будет соответствовать оптимальным потребностям — внесение минеральных удобрений (в пересчете на 100 процентов питательных веществ) на 1 га посевов сельскохозяйственных культур возрастет с 33 кг в 2007 году до 50 кг в 2011 году и до 130 — 150 кг в 2020 году (раздел 8).» На деле, последние десять лет прослеживается тенденция исключения вопросов, связанных с сущностью почвы как природного объекта, компонента окружающей среды (биосферы) и незаменимого ресурса, из законодательства. Только Федеральный закон от 21.07.2014 №206-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О карантине растений» определил: «почва — компонент природной среды, состоящий из минеральных и органических частей, которые обеспечивают жизнедеятельность растений». Согласно п. 29 ст. 2, почва — элемент подкарантинной продукции. И это все?! А где есть почва в российском праве? Согласно ст. 6, п.2 Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ (ред. от 06.06.2019) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «земельный участок… принудительно может быть изъят у его собственника в случае если используется с нарушением требований, установленных законодательством РФ, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде». В этом случае почва, ее плодородие и характеристики состояния должны быть научно-обоснованны и однозначно определены юридически?! Какие пробелы в правовом регулировании необходимо, прежде всего, устранить? Следует незамедлительно ввести в российское право полноценное, научно-обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства. Корректно определить виды разрешенного использования почв сельскохозяйственных угодий, являющихся самой важной частью земель сельскохозяйственного назначения. Раскрыть и разграничить содержание терминов: «целевое» и «разрешенное», «ущерб» и «вред» окружающей среде, раскрыть понятие «рациональное использование почв», «существенное снижение плодородия» и т. д. Плодородие — свойство почв. Для сельского хозяйства должна производиться классификация и группировка именно почв, а не земель. Следовательно, нужны принципиально новые методологические основы и наборы методик исследования, основанные на получении, накоплении, проверке и алгоритмах использования массивов цифровых геопространственных данных о состоянии почвенного покрова. В этой связи, подведомственная Минсельхозу, Государственная агрохимическая служба страны могла бы стать почвенно-агрохимической. Сейчас нет четкого и понятного представления о месте землеустройства в организации землепользования и реализации земельной политики. Понятной и четкой долгосрочной земельной политики также нет. Следует напомнить, что программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) выдвинула концепцию «безопасного рабочего пространства» (БРП) — использование для нужд потребления не более 0,20 га пахотных почв на человека к 2030 году. Превышение приведет к необратимому ущербу в виде сокращения биоразнообразия, общей площади плодородной почвы, высвобождению двуокиси углерода, нарушению круговорота воды и питательных веществ. В ЕС в среднем этот показатель составляет 0,31 с колебанием по странам: от 0,06 — в Нидерландах и Бельгии; 0,15 в Австрии и Германии; до 0,44 в Венгрии и Болгарии. В России посев составляет порядка 80 млн га, пар — 12 млн га, а население — 146 млн человек. Индекс РП — 0,63 га на человека (или при расчете на «статистическую» пашню — 116 млн га — уже до 0,80). Благодаря интенсификации агропроизводства Нидерланды с площадью меньше Московской области в 2019 году имеют рекордный объем экспорта сельскохозяйственной продукции — 94,5 млрд евро, РФ только в 2018 и 2019 году — не выше 25 млрд, при 30 млрд долларов импорта. Ожидаемый глобальный спрос на почвенные ресурсы уже до 2050 году выйдет за пределы БРП. Для всего мира он четко определен — 1640 млн га пахотных почв! Для каждой страны на первых этапах предусмотрен мониторинг и контроль ситуации, на втором — ведение неких экономических стимулов, читай санкций на экспортируемую сельскохозяйственную продукцию. Обеспечение национальной, экологической, экономической и продовольственной безопасности есть взаимосвязанные цели. Я не встречал документов, которые бы определили, сколько почвенных ресурсов нужно России для ведения современного агропроизводства и выполнения поставленных перед страной задач устойчивого развития. Согласно Росстату в 1990 году площадь посевов составляла примерно 117,7 млн га и паров — 13,8 млн га (то есть в сумме 131,5 млн га пашни). В 2019 году посевы занимали 79,8 млн га (уже с учетом Крымского ФО), пары — 12,0 млн га. Сумма — 91,8 млн га, а пашня (по статистике) — 115,8 млн га. Как минимум не определен правовой статус 24 млн га (!) почв, считающихся сейчас пахотными, а где 38 млн га (!) посевов, площади которых сократились с 1990 года? Анализ цифр показывает отсутствие полной и объективной информации в системе регистрации и учета объектов недвижимости, не говоря о почвах. В то же время современное землеустройство может быть рассмотрено как комплекс мероприятий по изучению состояния почв, планированию, организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального по утвержденному проекту использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства. Почвы, их характеристики и плодородие должны быть в числе обязательных критериев эффективности осуществления всех мероприятий по землеустройству. Роль субъектов РФ в решении этих вопросов должна возрасти. Природные условия страны чрезвычайно многообразны, без учета специфики регионов невозможно принимать адекватные решения и осуществлять оптимальное управление исключительно из центра. Неоднородность почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик обуславливают невозможность введение универсальных сельскохозяйственных регламентов. Между тем существует большой опыт в создании зональных и региональных адаптивно-ландшафтных систем земледелия (АЛСЗ) с контурно-мелиоративной организацией территории (внутрихозяйственным землеустройством), что позволяет эффективно и бережно использовать имеющиеся природные ресурсы (почву, влагу и др.). В приоритетном порядке следует реализовать меры, направленные на восстановление системы профессиональной и научной подготовки кадров в области агрохимии, мелиорации и почвоведения, а также земельных отношений, землеустройства и кадастра. Правовые основы функционирования государственной системы экологического мониторинга почв должна быть четко определены с учетом положений Указа Президента РФ от 19.04.2017 №176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года». В части почв земель сельскохозяйственного назначения эти функции могла бы выполнять обновленная Государственная почвенно-агрохимическая служба. Подписан и вступил в силу Указ Президента России от 21.01.2020 №20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Документ определит работу АПК страны на ближайшую перспективу. Сейчас правительство готовит план по реализации положений доктрины. Вопросы изучения, сохранения и приумножения национального богатства страны — российской почвы, должны обязательно найти там свое достойное место».