Черновик масштабных реформ. Пять главных вопросов «нарезки» макрорегионов правительством Медведева

Принцип «локомотива» Первое, что хочется понять в свете Стратегии пространственного развития, – это принцип деления территории страны на 12 зон. Ведь уже есть восемь федеральных округов и 85 субъектов. Большинство экспертов считает, что действующее административное деление не учитывает экономических особенностей регионов, в отличие от новой стратегии. Принцип деления прост – за более развитыми субъектами, которые можно называть локомотивами, закрепляются менее благополучные территории, или регионы-доноры. «Основная цель – делать так, чтобы регионы-локомотивы еще больше отвечали за регионы-доноры. Отчасти это выравнивание будет происходить через федеральный бюджет, как это и происходит. Отчасти это делается, чтобы меньше было просьб со стороны регионов-реципиентов и можно было бы на кого-то кивнуть», – отмечает директор центра политологических исследований Финансового университета Павел Салин. Однако в этой схеме есть оговорки, которые напрашиваются, исходя из состава самих макрорегионов. Например, в состав Уральско-Сибирского макрорегиона входит пять доноров (Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, ХМАО и ЯНАО) и один реципиент (Курганская область). А состав Северо-Кавказского макрорегиона совпадает с Северо-Кавказским федеральным округом (как и еще три ФО – Уральский, Южный и Дальневосточный), то есть это один локомотив в лице Ставропольского края и шест дотационных регионов. Эксперты отмечают, что при нарезке макрорегионов учитывался еще и принцип выравнивания неформального статуса территорий перед федеральным центром. Именно поэтому Татарстан и Нижегородская область попали в один Волго-Камский макрорегион. Также нельзя не учитывать географический фактор. «Хорошо было бы к каждому региону-донору Урала присоединить по северокавказской республике, но географические ограничения это не позволяют», – отмечает Салин. Откуда возьмут деньги макрорегионы? Формирования какого-то общего бюджета отдельного макрорегиона Стратегия пространственного развития не предусматривает. Собирать «общую кассу» также не имеет никакого смысла, ведь дотационные регионы вообще этого сделать не смогут. Но деньги на макроэкономические проекты откуда-то нужно брать. Эксперты видят здесь некий «обмен», то есть регион-локомотив подтягивает инвестиции и развивает депрессивных соседей, а компенсирует затраты субсидиями из федерального центра, но под конкретный проект. При этом главным по деньгам остается руководитель региона-локомотива. «Например, проект строительства железной дороги между Красноярским краем и республиками Хакасия и Тува. Поскольку главный интерес в строительстве этой дороги – развитие добычи полезных ископаемых, то инвестиции нужно привлекать одновременно от добытчиков и РЖД. Поэтому формируется кластер (или проект) «Сибирь Енисейская», и под этот проект идут деньги – региональные, федеральные, частные и бизнес-инвестиции. Но рулит процессом глава региона-локомотива, он выступает менеджером пространственного развития», – отмечает политолог Илья Гращенков. Что станет теперь с полпредствами? Новое деление страны ставит вопрос о необходимости существования федеральных округов и полпредств. Функционал полномочных представителей президента и раньше мало кто понимал. У них ведь нет даже своих бюджетов. Но политологи поясняют: федеральные округа создавались по другим причинам, нежели макроэкономические зоны. «Разделение на федеральные округа во многом совпадало с делением на советские военные округа. Оно играло роль именно административную. Округа были созданы, когда губернаторов стали назначать. Это был приводной ремень между федерацией и регионом, некий контрольный орган, который готов дать рекомендацию по назначению губернатора, оценить уровень его работы. После того как вернули выборы, округа сконцентрировались на контрольной функции», – отмечает политолог Дмитрий Журавлев. С другой стороны, если взглянуть на новое разделение регионов, то можно увидеть, что многие федеральные округа правительство попросту поделило на две части по составу, как, например, ЦФО. В таком случае логично предположить, что полпред может осуществлять контрольные функции на территории сразу двух макрорегионов. В этой связи эксперты не исключают в недалеком будущем реформирования института полпредств. «Действительно возникает тогда вопрос, какое деление является приоритетным. Пока, я думаю, беспокоиться не стоит, потому что макрорегионы – это пока декларируемая ситуация. Вопрос, как будут соотноситься федеральные округа и полпредства с макрорегионами, очень правильный. Давайте заметим, что разговоры о возможном реформировании института полпредств ходят достаточно давно, поэтому можно ожидать, что какие-то изменения с полпредами произойдут с большой долей вероятности», – комментирует политтехнолог Виктор Потуремский. «Полпредства уже закрывали бесчисленное количество раз, но для них всегда находили дело. Я думаю, что ничего с ними не случится и на этот раз. Это может произойти после того, как свой пост покинет Владимир Владимирович», – отмечает политтехнолог Андрей Колядин. С кого будет спрос? У Стратегии пространственного развития пока еще много черных пятен. В частности? неясно, кто из чиновников будет отвечать за конкретный макрорегион? или же ответственность будет коллективной – для всех губернаторов? В утвержденной стратегии политологи пока не находят ответа на это. И здесь опять встает вопрос о целесообразности существования нынешних федеральных округов и полпредств в условиях новой «нарезки» регионов. «Когда речь шла о формировании федеральных округов, наверное, нужно было исходить не только из экономических вопросов, но и из экономических связей», – рассуждает политолог Константин Калачев. Вопрос с центрами макрорегионов тоже пока остается открытым. На данный момент их нет, в отличие от тех же федеральных округов, где эти центры есть. В самой стратегии, как считают специалисты, заложен конфликт интересов: делегирование одному из субъектов особого статуса внутри макрорегиона несет риски. «Непонятно, кто ответственен за развитие макрорегиона, и где центры притяжения. Условно говоря, в Дальневосточном макрорегионе центром будет Владивосток. А в Ангаро-Енисейском кто? В Южно-Сибирском кто? В Волжско-Камском кто? Претендентов в одном макрорегионе может быть несколько. Каждый субъект будет считать, что главная инвестиционная площадка находится у него. Здесь заложен изначально конфликт интересов, потому что каждый хочет особый режим предпринимательской деятельности, каждому хочется быть главной площадкой. Тема пока не имеет логического продолжения», – говорит Константин Калачев. Предвестие конституционной реформы Разговоры об укрупнении регионов ходят уже очень давно. О необходимости сократить количество субъектов РФ для упрощения управленческой составляющей не раз говорили в правительстве, Госдуме, Совете Федерации. Экономическое разделение на макрорегионы вполне может перерасти в административное через несколько лет. Более того, эксперты считают, что в этом и есть задумка авторов Стратегии пространственного развития. Только столь масштабные изменения могут произойти в рамках конституционной реформы, о которой также все чаще говорят журналисты и эксперты. «Вообще, если эксперимент удастся, я думаю, что это экономическое разделение потом вполне может быть трансформировано в административное. Слухи циркулируют потому, что в рамках конституционной реформы будет и реформа регионального управления. Политические практики идут по пути упрощения. Административно-силовые практики доминируют. Проще управлять 12-14 регионами, чем 85. Сейчас задача – обкатать экономические связи, потому что без налаживания экономических связей административные границы менять смысла нет. Идея – сократить количество регионов и сделать их более самодостаточными. Но сделать так, чтоб не было каких-то поползновений к самостоятельности, чтобы не Нижегородская область брала пример с Татарстана в отношениях с федеральным центром, а наоборот», – отмечает политолог Павел Салин. Фото: РИА Новости/Александр Астафьев