Ещё

Foreign Affairs (США): кризис миротворчества. Почему ООН не может положить конец войнам 

Фото: ИноСМИ
В мире насчитывается почти 50 зон конфликтов, в которых около полутора миллиардов человек живут под угрозой насилия. На многих из этих территорий основными блюстителями порядка выступают не полицейские или правительственные солдаты, а «голубые каски» Организации Объединенных Наций. Миротворцы ООН, насчитывающие более чем 78 тысяч солдат и 25 тысяч гражданских лиц, которые разбросаны по территории 14 стран и являются второй по величине военной силой после армии США, развернутой за границей.
Цели их деятельности внушительны. Миротворцы ООН направляются в страны, охваченные войной, — от Гаити до Мали, от Косово до Южного Судана, — и отвечают за поддержание мира и безопасности в них. По сути, в большинстве случаев это означает не что иное, как преобразование государства и общества. В обязанности миротворцев входит защита гражданского населения, обучение полицейских сил, разоружение ополченцев, обеспечение соблюдения прав человека, оказание чрезвычайной помощи, восстановление судебной системы, инспектирование тюрем и содействие обеспечению гендерного равенства. И они предпринимают попытки выполнить все указанное в тех местах, где продолжительный хаос не является легко преодолимым, иначе за их помощью не обращались бы.
К сожалению, их деятельность имеет неоднозначную репутацию («смешанный послужной список»). Мировые лидеры продолжают призывать «голубые каски» к решению проблем в развивающихся странах, где вспыхивает насилие. Президент США Барак Обама оценил миротворческую деятельность ООН как «один из самых важных инструментов в мире для решения вооруженных конфликтов», в свою очередь ООН так же заявляет, что она «помогла остановить конфликты и содействовать примирению путем проведения успешных операций по поддержанию мира в десятках стран». На самом деле миротворцы ООН слишком часто не справляются с выполнением своих основных задач. В одних случаях они беспомощно наблюдают за тем, как бушует война. В других — организуют проведение выборов и объявляют о победе, однако при этом не устраняются коренные причины, которые обусловили происходящее, — все это приводит к тому, что в скором времени велика вероятность возобновления боевых действий.
Одна из причин неудач — нехватка ресурсов. Обвинить в этом ООН трудно, поскольку она опирается в этом вопросе на взносы государств — членов организации. Более серьезной проблемой является неправильное понимание того, что способствует установлению устойчивого мира. Исходя из стратегии ООН, она содействует заключению «сделок сверху-вниз», взаимодействуя с элитами, и зацикливается на проведении выборов. Но такой подход приводит к пренебрежению другим ключевым компонентом, а именно принятие стратегий «снизу — вверх», основываясь на знаниях местных условий, а также предоставление людям возможности самостоятельно определять, как содействовать миру.
Появление «голубых касок»
В момент зарождения ООН, в 1945 году, не предполагалось создание собственной боевой силы; в Уставе ООН не упоминается миротворчество. Но за непродолжительное время стало понятно, что такая возможность потребуется, если организация намерена достичь собственных целей. В 1948 году посредник ООН в Палестине попросил выделить небольшой отряд полиции ООН для наблюдения за процессом примирения Израиля с его арабскими соседями, так ситуативная миссия (ad hoc) ознаменовала собой рождение миротворчества. Большинство развертываемых операций в течение следующих нескольких десятилетий проходили по аналогичной схеме: по приглашению правительства принимающей страны и с согласия всех враждующих сторон после прекращения огня или мирного урегулирования ООН направляла военных при условии, что ни один из членов Совета Безопасности ООН не наложил вето.
Возможность наложения вето означала, что вмешательство ООН ограничивалось теми зонами, которые не были охвачены противостоянием Востока и Запада, и, как следствие, во времена холодной войны миротворческие миссии были редким явлением. В период с 1948 по 1978 год было проведено только 13 операций, а в период с 1979 по 1987 год они и вовсе отсутствовали. Проведенные миссии были незначительными. Небольшой отряд невооруженных наблюдателей следили за обстановкой на линии прекращения огня, а также за процессом вывода войск, как это было в Кашмире в 1949 году, или же, как в Ливане в 1878 году, когда практически невооруженные солдаты пытались встать между национальными армиями. Иногда присутствие солдат ООН действительно помогает предотвратить дальнейшее развитие конфликта, однако в иных случаях этого не происходит. Война «Судного дня» в 1973 году воплотила в себе этот «смешанный послужной список»: миротворцам ООН удалось добиться прекращения огня вдоль египетско-израильской границы на Синае, но они не смогли сделать то же самое на израильско-сирийской границе на Голанских высотах. Хотя миротворческие силы ООН в 1988 году и были удостоены Нобелевской премией мира, их воздействие носило ограниченный характер.
Конец холодной войны ознаменовал наступление новой эры. С учетом того, что напряженность между США и Советским Союзом больше не оказывала парализующего влияния на деятельность ООН, эта организация, наконец, как рассчитывало ее руководство, сможет выполнять свою работу. И поэтому примерно за два года, с апреля 1991 года по октябрь 1993 года, было начато 15 новых операций по поддержанию мира — больше, чем за первые 40 лет своей истории. Миссии проводились во многих странах: в Намибии, Сальвадоре, Камбодже и Мозамбике миротворцы помогли снизить уровень насилия, разоружив воюющие стороны и заключив соглашения о посредничестве. Благодаря большому количеству проведенных миссий деятельность по поддержание мира стала институционализированной. Она приобрела специальный отдел в рамках ООН и личный персонал, бюджет и стандартные оперативные процедуры — все бюрократические глобальные атрибуты.
Оптимизм вскоре угас. Сначала произошли события в Сомали, куда ООН направила примерно 28 тысяч военнослужащих для наблюдения за соблюдением режима прекращения огня в ходе длительной гражданской войны и оказания гуманитарной помощи. В июне 1993 года боевики убили два десятка пакистанских миротворцев, а несколько месяцев спустя — в ходе операции «Черный ястреб» — еще 18 солдат из США, поддерживающих миссию ООН. Затем произошли массовые убийства в Руанде в 1994 году и в Сребренице в 1995 году, в ходе которых миротворцы ООН просто стояли и наблюдали, как местные вооруженные группы совершали геноцид.
Наблюдатели ООН начали расшатывать миротворческую деятельность. Люди, проживающие в зонах, где миротворцы проводили операции, были не слишком любезны, изображая их безропотными иноземцами, не заинтересованными в своей работе. Сальвадорцы прозвали миссию ООН в своей стране Vacaciones Unidas («Объединенные каникулы»), киприоты говорили о «смотрителях за пляжами», а боснийцы издевались над «смурфами». Тем не менее крупные державы предпочитали проводить операции ООН вместо полномасштабных интервенций, в которых совершенно не были заинтересованы, Совет Безопасности продолжал обеспечивать подготовку миссий быстрыми темпами, разрешив проведение 16 операций в период с 1994 по 1998 год.
К 1999 году руководство ООН осознало, что необходимо пересмотреть подход. В этом году лидеры в Косово, Восточном Тиморе, Сьерра-Леоне и Демократической Республике Конго смогли достичь заключения мирных соглашений и обратились к ООН за помощью в их реализации. Генеральный секретарь организации Кофи Аннан, ранее возглавлявший Департамент операций по поддержанию мира ООН, попросил подготовить — с целью предотвращения новых неудач — два расширенных доклада по вопросу международного вмешательства. Первым результатом стал доклад Брахими (названный в честь алжирского дипломата, который возглавлял эту инициативу), в котором подробно описывались реформы, направленные на повышение эффективности миротворчества ООН. На основе второго доклада появилась доктрина «ответственность за защиту», идея которой такова: международное сообщество морально обязано помогать людям, живущим в государствах, лидеры которых не могут или не хотят обеспечить своим гражданам защиту их прав от серьезных нарушений.
Эти доклады и дебаты, которые они породили, изменили подход ООН к деятельности по поддержанию мира. Миротворцам больше не следовало просто пассивно наблюдать за обстановкой на линиях прекращения огня. Вместо этого они должны были занимать активную позицию, используя военную силу для предотвращения совершения насилия участниками боевых действий. Чтобы избежать еще одной Руанды или Боснии, где чрезмерно ограничительные правила ведения боевых действий привели к катастрофе, миротворческие силы должны были обладать широкими мандатами и достаточным количеством ресурсов.
В результате этих изменений миротворчество на сегодняшний день сильно отличается от времен холодной войны. Вместо того, чтобы пытаться положить конец войне, в первую очередь, — между государствами, — миротворцы теперь сосредоточены на поддержании мира внутри самих государств. Их обязанности расширились и включают развернутые мандаты: от реорганизации армий до защиты населения и организации проведения выборов.
Численность персонала так же была увеличена. Помимо солдат и офицеров, в ходе операций по поддержанию мира также привлекаются специалисты по вопросам развития, гендерного равенства, политики, экономики, администрации, юстиции, прав человека, разминирования, выборов, средств массовой информации и коммуникации. В послевоенном Восточном Тиморе и Косово ООН фактически выступила в качестве переходного правительства, которое контролировало функционирование государств. Из 18 миссий, развернутых с 2000 года, все большее количество сопровождалось мандатами на «принуждение»: вместо того, чтобы полагаться на согласие всех воюющих сторон выполнить мирные соглашения и не применять силу, за исключением случаев самообороны, солдаты ООН получили право открывать огонь на поражение, чтобы одержать победу над участниками боевых действий. В Центральноафриканской Республике, Конго и Мали войска ООН покончили с повстанческими группировками на стороне или от имени правительства.
Несмотря на ожидаемые улучшения, сегодня, как и 20 лет назад, миротворцы ООН зачастую не способны оправдать возложенных на них высоких надежд. Все эксперты по-разному определяют успех операции и поэтому приходят к противоположным выводам, из-за этого вопрос о том, можно ли считать ту или иную миссию ООН провалом, является вопросом толкования. Некоторые исследователи пришли к положительным оценкам. Например, Майкл Джиллиган и Эрнест Сердженти подсчитали, что 85% операций ООН привели к длительным периодам мира или сокращению продолжительности боевых действий. Пейдж Фортна определила, что присутствие миротворцев снижает риск возникновения новой войны на 55-62%. Лиза Хультман, Джейкоб Катман и Меган Шеннон показали, что развертывание контингента ООН снижает количество убитых как в ходе боевых действий, так и просто гражданских лиц. Другие ученые пришли к более неутешительным выводам. Джереми Вайнштейн выявил, что 75% гражданских войн, в которые вмешалась ООН, в течении 10 лет вновь возобновились. Майкл Дойл и Николас Самбанис изучили 138 операций по поддержанию мира и обнаружили, что примерно половина из тех, в которые привлекались миротворцы, не смогли снизить насилие или привести к установлению демократии. Роланд Пэрис детально проанализировал 11 миссий ООН и выявил, что только две из них привели к установлению устойчивого мира.
Более того, миссии, которые признаны успешными как на национальном, так и на международном уровнях, на самом деле не привели к улучшению ситуации в зоне конфликта. Эрик Мвукихе и Сайрус Самии провели исследование в Либерии, в котором показали, что, несмотря на некоторые положительные результаты, развертывание операций по поддержанию мира на локальном уровне ни в коей мере не способствовало обеспечению безопасности или восстановлению местной власти.
Наконец, даже истории, казалось бы, заканчивающиеся успехом, часто развенчиваются при детальном рассмотрении. Считается, что миссия на Кипре, начавшаяся в 1964 году, привела к сокращению боевых действий между греками и киприотами-турками, но вопрос в том, — можно ли это считать триумфом. Остров разделен на две части, и перспектива политического воссоединения столь же далека, как и 50 лет назад. Операция 2004-2006 годов в Бурунди считалась «детищем» миротворческой деятельности ООН, в ходе которой было достигнуто прекращение насилия после продолжительного периода гражданской войны и была оказана помощь стране в переходе к демократии. Однако спустя десятилетие Бурунди вернулась к диктатуре и войне. Таким образом, миссии ООН иногда помогают, но возможный результат мог бы быть и лучше.
Миротворчество «по дешёвке»
Защитники ООН справедливо отмечают, что у миротворцев одна из самых тяжелых работ в мире. Они выполняют работу в зонах, изобилующих беспощадными ополченцами, жестокими армиями, коррумпированными чиновниками и шаткой инфраструктурой. Инструкции Совета Безопасности об оказании поддержки правительству принимающей страны еще более усложняют их задачу, поскольку повстанцы менее склонны к сотрудничеству, когда считают, что ООН оказывает помощь врагу. Более того, в распоряжении миротворцев недостаточно необходимых ресурсов для выполнения их грандиозных задач в силу того, что великие державы, как правило, мало заботятся о тех кризисных ситуациях, которые призвана решать ООН. Ежегодный бюджет операций ООН по поддержанию мира, составляющий 7 миллиардов долларов, кажется на первый взгляд впечатляющим. Но это составляет менее 0,5% от мировых военных расходов, а между тем предполагается, что организация окажет помощь в решении более четверти всех непрекращающихся войн.
Главное последствие этого — недостаточное количество людей на местах, что затрудняет ООН выполнить свои мандаты. Например, в Конго в провинции Северное Киву, где распространено сексуальное насилие, отделение по вопросам гендерного равенства миссии ООН на протяжении многих лет было укомплектовано лишь одним добровольцем ООН. Кроме того, численность солдат ООН обычно ничтожно мала, если учитывать размер подконтрольных им территорий, где они должны восстанавливать мир. В Западной Сахаре на 400 квадратных миль приходится примерно 1 миротворец, в Конго на территорию в 50 квадратных миль — 1 миротворец, в Южном Судане аналогично на территорию в 30 квадратных миль. Попробуйте сравнить это с пиковым моментом в ходе боевых действий США в Афганистане, когда на 2 квадратные мили приходился один иностранный солдат, или с теми же Соединенными Штатами, где на 4 квадратных мили приходится 1 сотрудник правоохранительных органов.
Поскольку ООН не имеет собственного контингента, для обеспечения своей армии военнослужащими она должна полагаться на добрую волю государств-членов. ООН зачастую требуются месяцы, чтобы собрать силы, которые необходимы для операции, так как страны не хотят рисковать жизнями своих солдат в конфликтах, в которых они не заинтересованы. Когда этот вопрос наконец урегулирован, ООН получает в распоряжение плохо обученных и низкооплачиваемых солдат из развивающихся стран. (В 2018 году основными странами, предоставляющими войска для ООН, были Бангладеш, Эфиопия и Руанда.) Эти войска также зачастую плохо экипированы — вынуждены обходиться устаревшими транспортными средствами без вертолетов.
Что еще хуже, их командиры должны отчитываться не только перед руководством ООН, но и перед властью своей страны. Офицеры понимают, что от них ожидают на родине, а именно: вернуть свои войска домой в целости и невредимости. Поэтому, когда перед ними встает выбор — выполнение мандата ООН или предотвращение потерь, они обычно выбирают последнее. Именно это произошло в Сребренице в 1995 году, когда голландский командир миротворческого батальона, превосходящего по численности и вооружению, отдал своим солдатам приказ оставаться в стороне в ситуации, когда сербские силы были окружены, и в итоге было убито около 8 тысяч мусульманских мужчин и мальчиков.
Хуже всего то, что некоторые миротворцы наносят вред тем, кому они должны были помочь. В Центральноафриканской Республике, Конго и Сомали они участвовали в пытках. В Боснии, на Гаити и в Косово они были причастны к торговле людьми. Фактически, за последние 12 лет в ООН поступило около тысячи заявлений о сексуальных надругательствах и эксплуатации людей со стороны миротворцев. Совершивших такие ужасные поступки — меньшинство, однако «подлецы» нанесли серьезный вред репутации ООН.
Неправильная стратегия
Как руководство операций по поддержанию мира, находящееся в Нью-Йорке, так и рядовые на местах, как правило, обвиняют во всех проблемах Совет Безопасности, не предоставляющий им ни необходимого количества ресурсов, ни четких мандатов. Исходя из их слов, для обеспечения успеха проводимых операций миротворцы нуждаются в большем количестве средств, лучшей материально-технической поддержке и большей численности направляемого контингента, а также в более здравых инструкциях. К тому же, по их мнению, Совет Безопасности должен оказывать давление на страны, которые предоставляют войска, чтобы они прекратили вмешиваться в ход операций на местах, чтобы офицеры выполняли приказы командования ООН. Однако миротворцы не могут считать Совет Безопасности единственным виновником во всех упущениях. Поскольку в основе решения Совета Безопасности лежит поиск компромисса, мандаты всегда носят расплывчатый характер, поэтому нуждаются в дополнительной интерпретации. Кроме того, даже когда влиятельные государства и страны, предоставляющие войска, выделяют достаточное количество ресурсов на проведение миссии ООН, предпринимаемые усилия все равно приводят к неудачам.
Проблема глубже, чем мандаты и ресурсы. Прежде всего, это связано с двумя стратегическими решениями, которые часто принимает ООН: во-первых, чтобы остановить насилие «сверху», начинают работать с национальными элитами, а, во-вторых, стремятся добиться оперативного проведения выборов в качестве способа установления мира. Стандартный подход ООН к прекращению войн заключается в том, чтобы провести крупные затратные конференции с целью заключения соглашений между правительствами и лидерами повстанческого движения, а затем провести национальное голосование и объявить о победе. Обе тенденции основаны на ошибочных предположениях.
Слабость командного подхода заключается в том, что война часто является результатом конкуренции не только на национальном или международном, но и на местном уровне. Во многих зонах конфликта борьба ведется по таким проблемам, как земля, вода, домашний скот и традиционная, и административная власть низших звеньев. Например, в Южном Судане, помимо существующей напряженности в отношениях между президентом Сальвой Кииром и бывшим вице-президентом, ставшим лидером повстанцев Риеком Машаром, в разжигании нынешних боевых действий роль играют клановое соперничество и бесчисленные разногласия между скотоводами и фермерами.
Если говорить о проведении ООН выборов, то проблема заключается в том, что настаивание на голосовании может принести больше вреда, чем пользы, так как страна может быть к этому не готова. В Анголе в 1992 году преждевременное голосование привело к возобновлению боевых действий между правящей партией и основной повстанческой группой (итог — количество смертей за два года было больше, чем за 17 лет войны, которую ООН якобы закончила).
Обе эти ошибки в полной мере можно наблюдать сегодня в Конго, где произошли как самый смертоносный конфликт в мире после Второй мировой войны, так и крупнейшая миротворческая миссия в мире. ООН отмечает столкновение национального и международного факторов: слабое центральное правительство, напряженность в отношениях между конголезским президентом Джозефом Кабилой и его противниками, а также противоречия с соседней Руандой и Угандой. Организация рассматривает выборы, которые Кабила откладывал на протяжении многих лет, как своего рода «лекарство от всех болезней». Фактически большая часть насилия в Конго носит местный характер. Споры часто сводятся к тому, в чьи руки перейдет контроль над соседними землями, эксплуатацией месторождений, а также традиционная или административная власть над деревней или районом. Такая напряженность часто приводит к боевым действиям локального характера на территории одной деревни, но зачастую перерастает в общий конфликт во всей провинции, время от времени затрагивая и соседние страны.
Эти ошибки усугубляются пренебрежением ООН местными особенностями. В силу того, что наличие опыта в определенной сфере ценится больше, чем национальные специалисты, руководящие должности почти всегда занимают иностранцы, которые обычно не имеют глубоких знаний об обществе, культуре и стране, в которую их приглашают на работу. Зачастую персоналу не хватает языковых навыков для общения с местными жителями, а иногда и друг с другом. Например, в ходе миссии на Кипре немногие миротворцы знали греческий или турецкий языки; то же самое относится к арабскому или нуэрскому языку в Южном Судане, албанскому или сербохорватскому в Косово и французскому или гаитянскому креольскому в Гаити.
Повседневное поведение миротворцев только усугубляет проблему. Как военный, так и гражданский персонал ООН живут в укрепленных лагерях и получают информацию главным образом от элиты. Иногда результатом является то, что они, не раздумывая, применяют универсальные схемы. Например, убедившись в успехе так называемых программ по разоружению, демобилизации и реинтеграции в Бурунди и Сьерра-Леоне, ООН осуществляла аналогичные инициативы в Гаити и Южном Судане, где условия были совершенно иными; их усилия не увенчались успехом. В других случаях имеет место опасное групповое мышление. Например, в Конго в период между двумя последними турами выборов (с 2006 по 2011 год) большинство миротворцев придерживалось упрощенного взгляда на основную причину насилия (незаконная эксплуатация минеральных ресурсов), на главное последствие (сексуальное насилие над женщинами и девушками) и на лучшее решение (более сильное государство). Расширение прав и возможностей конголезского правительства и его армии привело к тому, что основанная на этой точке зрения стратегия фактически привела к росту числа нарушений прав человека, включая сексуальное насилие.
Преобладание иностранного персонала и их идей также вызывает недовольство среди местных жителей. Они жалуются на то, что поведение миротворцев высокомерно и оскорбительно, они живут в роскошных апартаментах, управляют модными внедорожниками и тратят слишком много времени на отдых вместо того, чтобы выполнять свою работу. Они регулярно говорят о миротворцах унизительно, как о неоколониалистах; местные СМИ изображают их в лучшем случае как паразитов, в худшем — как бандитов. Справедливы эти взгляды или нет, но они часто заставляют местных жителей отказываться от сотрудничества с ООН, даже если они поддерживают поставленные ею цели.
В последние годы «инсайдеры» и «аутсайдеры» старались изменить стандартный подход ООН. Ряд сотрудников различного ранга, а также руководители полевых миссий пытались содействовать урегулированию местных конфликтов. Независимый обзор результатов деятельности миротворчества, проведенный в 2015 году по заказу ООН, подчеркнул не только важность адаптации проектов к специфике отдельных регионов, но и необходимость взаимодействия с обычными людьми. Однако, за исключением отдельных случаев, ООН чаще всего недооценивает важность подобных предложений вместо того, чтобы реализовывать их на практике.
Думай и действуй локально
Миротворчество находится в кризисе, но это не означает, что мир должен отказаться от него. Во многих зонах конфликта миротворцы остаются единственными защитниками населения от злоупотреблений со стороны национальных армий и повстанческих группировок, если даже их деятельность несовершенна. (В Центральноафриканской Республике и в Конго люди выступали против даже мысли о том, что ООН может закрыть близлежащую базу). Более того, нет никакого альтернативного органа или механизма, позволяющего восстановить мир в государствах, охваченных конфликтами. Цель должна заключаться не в ликвидации миротворчества, а в переосмыслении его деятельности.
Основная проблема заключается в том, что ООН смотрит на свои действия в неверном ключе. «Шаблонный подход» заключается в применении лучших международных практик к конкретной ситуации. Вместо этого следует начать с анализа местных особенностей, а затем разрабатывать индивидуальную стратегию. Для начала ООН стоит только взглянуть на «острова мира», которые уже существуют во многих местах, некогда разрушенных войной.
Рассмотрим остров Иджви на озере Киву в восточной части Конго. С тех пор, как в 1996 году в Конго разразилась война, в результате которой погибло от 2 до 5 миллионов человек, Иджви смог избежать основной вспышки насилия, в отличие от других островов, находящих в близлежащих озерах. Иджви обладает теми же особенностями, которые стали причиной конфликтов на окружающих его на территориях: геостратегическое положение, минеральные ресурсы, межэтническая напряженность, отсутствие государственной власти, крайняя нищета, споры о земле и разделении власти. Но жители острова, в том числе самые бедные слои населения, обладающие к тому же наименьшим влиянием, создали для разрешения споров различные организации: религиозные объединения, женские ассоциации, молодежные группы и т. д. Они также опираются на сильные традиционные верования, например, дают клятву на крови, благодаря которой различные семьи обещают никогда не причинять друг другу вред. Они трудились над достижением так называемой «культуры мира».
Существуют аналогичные примеры: в охваченном войной Сомали жители ее автономного района Сомалиленд смогли снизить уровень насилия благодаря двум параллельно идущим процессам: установлению мира и государственному строительству («снизу — вверх»), то есть, полагаясь на простых людей и местных лидеров, что помогло им сохранить завоеванные с трудом позиции. В Колумбии жители сельской общины Сан-Хосе-де-Апартадо создали «зону мира» в центре региона, находившегося под контролем ополченцев. Вопреки стандартным процедурам ООН, построение мира таким путем не требует ни миллиардов долларов, предоставляемых в виде помощи, ни масштабных международных вмешательств. Зачастую необходимо лишь расширение прав и возможностей рядовых граждан.
В настоящее время ООН придает таким усилиям «снизу-вверх» при установлении мира второстепенное значение. Вместо этого она должна рассматривать их как существенное дополнение к существующему подходу по прекращению боевых действий. По сути это означает признание того, что разрешение местных споров является столь же необходимым — и таким же важным аспектом деятельности миротворцев — как и решение более глобальных вопросов. Это также означает необходимость выделения денег на разрешение местных конфликтов. Как в главном управлении, так и на местах, ООН для поддержки проводимых миротворческих операций, в основе которых лежит принцип «снизу-вверх», должна создать специализированные подразделения или департаменты, укомплектовав их специалистами по вопросам анализа и разрешения локальных конфликтов. В свою очередь, новый персонал должен выработать руководящие принципы и организовать обучение сотрудников. Совет Безопасности должен также поручить руководителям всех миссий укреплять миростроительство, в основе которого лежит принцип «снизу — вверх», с помощью финансовых и материально-технических средств. Руководство ООН должно дать понять всем сотрудникам, что эти меры обязательны для исполнения в любых областях, будь то проведение выборов или вопросы гендерного равенства.
Поскольку миротворцы стремятся к поддержанию местных мирных инициатив, они должны противостоять соблазну навязывать универсальные подходы. Они могут использовать указания, исходящие от Института жизни и мира, Шведского агентства международного развития, которое в своих действиях основывается на детальном изучении местного опыта. В Конго опорой для такой деятельности служат местные сотрудники, которые напрямую инициативы не реализуют, а работу выстраивают лишь с несколькими подобранными местными организациями. Эти организации, в свою очередь, дают обычным гражданам возможность сделать собственные выводы о причинах конфликта, выработать адекватные решения и использовать их на практике. Но это не иностранцы, живущие в столицах и работающие в штаб-квартирах, которые подготавливают, разрабатывают и проводят мирные инициативы по миростроительству; а сами бенефициары, поддерживаемые сторонними организациями.
Для ООН эта модель будет означать активизацию усилий по набору персонала, который обладает глубоким пониманием конкретной местной специфики и знает местный язык, несмотря на то, что так же продолжается набор людей, обладающих знаниями по какой-то конкретной проблематике. При рассмотрении вопроса о сохранении за человеком права занимать определённую должность или продвижении его по службе, сначала следует оценить время, проведенное в данной области, нежели количество миссий, выполненных в разных странах. При назначении на должность важно отдавать предпочтение гражданам государства нежели иностранцам (и среди граждан, предпочтение должно отдаваться тем, кто приезжает из того региона, где в дальнейшем будет работать). Иностранцы должны назначаться только в том случае, если не получается найти местного жителя с необходимыми навыками и знаниями или тогда, когда статус «чужака» является преимуществом, например, на должность вербовщика, так как местный сотрудник при привлечении членов семьи или друзей будет сталкиваться с чрезмерным давлением; другим примером может быть политическая работа, в которой местный сотрудник может опасаться возмездия, если выступит против военачальника. Даже если ООН выплачивала бы своим местным назначенцам зарплату, эквивалентную той, которую получает иностранный персонал, эта мера в любом случае сэкономила бы деньги организации, поскольку в настоящее время затрачивается немало средств на дополнительные расходы для иностранцев: страховые взносы и надбавки за работу в трудных условиях.
ООН также должна переосмыслить, каким образом она использует местных сотрудников. Сейчас обстоят дела следующим образом: иностранный персонал принимает решения, а местный — приводит их в исполнение. Хотя это имеет определенный смысл для дипломатических миссий, стремящихся отстаивать интересы своих стран, но это плохая идея для международной организации, основной задачей которой является содействие миру. Необходимо внести изменения в осуществлении данной практики: местные жители должны занимать «водительское кресло», а иностранцы должны оставаться позади. Вместо того, чтобы навязывать или решительно отстаивать единственную идею, миротворцы должны использовать свой технический опыт по-другому: предлагать несколько вариантов, пояснять плюсы и минусы каждого и оказывать поддержку — финансовую, материально-техническую, военную и техническую — в реализации любых планов, с которыми согласны местные заинтересованные стороны.
В ходе международного вмешательства необходимо позволить принимать решение тем, кому оказывается помощь, это тем более важно, когда нужно сделать трудный выбор между двумя достойными целями, — например, между демократией и миром или между миром и справедливостью. В нынешних условиях, как правило, миротворцы и дипломаты, а не обычные граждане делают выбор. Гораздо лучше позволить принимать решения тем, кто будет жить с их последствиями. Например, в местах, где внимание к выборам может быть привлечено за счет устранения других первоочередных источников конфликта (таких как бедность), ООН должна признать необходимость достижения компромисса. Если необходимость в выборах действительно существует, они могут быть в скором времени проведены, однако необходимо иметь в виду, что риск возобновления насилия может возрасти. Но если люди больше заботятся о решении других проблем, то ООН следует отодвинуть установление демократии на второй план и использовать свои ограниченные ресурсы для решения основных причин войны.
Лучший путь
Последствия конфликта редко остаются в пределах национальных границ. То, что изначально воспринимается как сдерживаемая борьба, может быстро дестабилизировать жизненно важные регионы, а война создаст благоприятную среду для террористов и незаконных торговцев людьми. Только за последние пять лет вооруженные конфликты породили худший кризис беженцев со времен Второй мировой войны. Частично в ответ на все эти события в Соединенных Штатах и Европе вспыхнули ненавистные националистические политические движения.
Во многих случаях призыв к «голубым каскам» стал просто удобной заменой серьезной борьбы с тем, что нужно для установления мира. Таким образом, история повторяется, будь то в Боснии, Конго, Восточном Тиморе, Косово, Руанде, Сомали или Южном Судане. После начала войны страны-доноры обещают миллионы долларов и просят ООН о помощи. В конце противоборствующие стороны призывают к прекращению огня, подписанию соглашений и проведению выборов. Но вскоре, иногда всего несколько дней спустя, снова вспыхивает насилие. На самом деле, зачастую, это никогда не заканчивается; во многих случаях длится годами.
Выбранная стратегия международного сообщества по урегулированию конфликтов просто не работает: поддержание мира в том виде, в котором оно практикуется в настоящее время, является «бинтом на зияющей ране». Хорошая новость заключается в том, что существует способ переосмыслить текущую стратегию для того, чтобы она могла наилучшим образом устанавливать устойчивый мир: больше полагаться на тех людей, которых она, по всей видимости, пытается защитить.
Северин Отессер — французский автор и исследователь, эксперт по вопросам войны и мира, профессор политологии в Барнард-колледже Колумбийского университета (США). Она — автор книги «Мирная страна» (Peaceland) и готовящейся к выходу из печати «На переднем крае мира» (On the Frontlines of Peace).
Комментарии
Читайте также
Новости партнеров
Новости партнеров
Больше видео