Не стоит подталкивать хрупкие государства к демократии

Бывший премьер-министр Соединенного Королевства Дэвид Кэмерон теперь возглавляет комиссию по росту и развитию хрупких государств, которую создали Лондонская школа экономики и Оксфордский университет. В этом есть своего рода ирония — в конце концов, разве злополучная авантюра Кэмерона с Брекзитом не сделала Соединенное Королевство более хрупким, подставив под сомнение его дальнейший рост и развитие? Но первые рекомендации этой комиссии кажутся вполне трезвыми и разумными: необходимо позаботиться о том, чтобы люди ощутили мир и почувствовали себя в безопасности в экономическом смысле, прежде чем строить такую систему управления, которая похожа на старые демократии. В докладе комиссии говорится, что развитые страны, пытающиеся помочь хрупким государствам, делают это неправильно. Они навязывают «лучшие практики» богатых стран, требуя незамедлительно провести выборы с участием множества партий и жесткие, зачастую непопулярные реформы при поддержке таких международных институтов, как Международный валютный фонд. В результате возникают недееспособные и хрупкие демократии, которые можно легко свергнуть — такие демократии возникли в Ираке после свержения Саддама, в Египте после ухода Мубарака и в Ливии после смерти Каддафи. В Йемене, согласно докладу, программа, предложенная международными финансовыми институтами, требовала радикальной трансформации страны в течение двух лет. «Реализация программы реформ была прервана, потому что правительство пало в результате восстания, спровоцированного одной из реформ», — говорится в докладе. Авторы доклада пишут, что форсирование событий, в том числе призывы к проведению выборов с участием множества партий сразу после крупных восстаний, не приносит положительных результатов: Традиционные выборы, возможно, непреднамеренно подрывают систему сдержек и противовесов, передавая власть группам большинства, как это произошло в Ираке. Далее, поскольку условиями, преобладающими в хрупких государствах, можно легко манипулировать, большинство граждан не доверяют результатам выборов. В результате до тех пор, пока внутри общества не будет выстроена эффективная система сдержек и противовесов, выборы не будут наделять легитимностью их победителя. К примеру, в Сомали требования доноров провести выборы поглощали всю энергию национальных лидеров на протяжении трех лет, с 2014 по 2017 год, и в результате обернулись «формальными выборами, которые были проведены в здании аэропорта и в которых приняли участие всего 14 тысяч избирателей». Внешние игроки, заинтересованные в стабилизации хрупкой страны, должны в первую очередь обратить внимание на местную версию сдержек и противовесов, на местные механизмы обеспечения национального единства, а не навязывать представительную демократию в том виде, в каком она существует на Западе. «Общая идентичность должна вытеснить фрагментарные идентичности», — говорится в докладе. Гражданский мир — договор, который минимизирует разногласия — необходим для того, чтобы дать правительству возможность собирать налоги, наводить порядок на улицах и создавать институты, которые будут гарантировать диктатуру закона и имущественные права частных инвесторов, как иностранных, так и местных. Пока правительство этим занимается, его не стоит заставлять следовать тем или иным требованиям к экономической политике — достаточно того, что их политика эффективна и ориентирована на рост. Гораздо большее значение имеют быстрые результаты, которые общество может оценить, такие как программа нового тунисского правительства 2014 года о мечетях, и сигналы, направленные на укрепление авторитета властей, такие как решение правительства Руанды лишить министров автомобилей, которые им были предоставлены государством. Кто-то может истолковать это как кощунственные попытки ведущих международных институтов встать на путь популизма или как набор прагматичных, лишенных идеологической подоплеки советов для западных стран и институтов, стремящихся уменьшить уровень бедности и нестабильности в странах третьего мира. Но меня не интересует третье возможное прочтение. В конечном итоге в докладе говорится, что определенные атрибуты успешной системы управления западных государств имеют приоритет над другими: социальная сплоченность, диктатура закона и имущественные права перевешивают все внешние атрибуты демократической политики. Это довольно интересная канва для размышлений о странах, которые не настолько хрупки, как Ирак или Демократическая Республика Конго. К примеру, в какой момент Евросоюзу необходимо начать волноваться по поводу очевидной деградации демократии в Польше и Венгрии? Возможно, этим странам приходится иметь дело с негативными последствиями той ошибки, о которой речь идет в докладе — то есть с последствиями слишком стремительного перехода к системе правления, типичной для старых демократий, без предварительного создания основы. К примеру, в Польше и Венгрии националистические правительства быстро добились прогресса, приведя в порядок неэффективные налоговые системы и увеличив налоговые сборы. В обоих случаях правительства пошли на нетрадиционные экономические меры, чтобы предоставить населению больше социальных благ, увеличить свои базы поддержки и чтобы укрепить доверие более бедных слоев к правительству, дав им почувствовать, что они тоже принимают участие в политическом процессе. Эти действия согласуются с рекомендациями, приведенными в докладе комиссии Кэмерона, поскольку правительства этих стран сохраняют ключевые институты, обеспечивающие приличный инвестиционный климат, а именно независимость судов низшей инстанции и механизмы защиты имущественных прав. И в Польше, и в Венгрии эти институты остаются сильными, несмотря на реформы судебной системы. Поэтому, возможно, не стоит толкать правящие партии этих стран в направлении лучших практик голландцев и французов, по крайней мере пока уровень жизни в Польше и Венгрии близок к уровню жизни в этих старых демократиях. Многих также интересует вопрос о том, в каком направлении движется Украина — страна, обладающая всеми внешними атрибутами демократии, но не имеющая эффективных механизмов защиты имущественных прав, действующей судебной системы и социальной сплоченности. Что если западное давление с акцентом на обеспечении нерушимости контрактов, независимости судей, а также на сотрудничестве с пророссийским меньшинством — включая районы, удерживаемые ополченцами — поможет заключить соглашение о разделении полномочий? Тогда, возможно, это поможет обеспечить более быстрый рост и более гладкий переход к демократии европейского образца. Вполне возможно, что соседка Украины Россия уже потеряна для западного мира, потому что в 1990-х годах она совершила переход к демократии в неосновных моментах, не создав инструменты защиты имущественных прав и по-настоящему независимую судебную систему, и потому что она проводила дискриминирующую экономическую политику, которая закрепила недоверие к правительству и подготовила почву для авторитарного проекта Владимира Путина. Даже самые сильные страны мира страдают от некоторых симптомов хрупкости. К примеру, США представляют собой чрезвычайно разобщенное общество, многие члены которого сомневаются в легитимности президентства Дональда Трампа. Но правовая система США гарантирует, что инвестиции будут защищены и что в большинстве случаев справедливости можно добиться, что порядок поддерживается, а государство пользуется доверием граждан. Сегодня США — это мощный пример того, как работает то, что можно назвать иерархией демократий Маслоу. В ее основании лежат механизмы защиты имущественных прав и связанная с ними экономическая уверенность. Просвещенное, хорошо функционирующее, популярное и инклюзивное правительство желательно, но не обязательно для того, чтобы страна могла противостоять хрупкости.