В Сети обнародован подготовленный Министерством природных ресурсов и экологии проект Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ) на период до 2030 года. Инициатива выложена для публичного обсуждения. NEWS.ru выяснил, как новый документ может отразиться на окружающей среде и какие в нём могут быть подводные камни, например, в связи с планами властей разрешить приватизацию участков национальных парков.
Плюсы и минусы
Стратегия и проект распоряжения правительства о её утверждении размещены на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. Новый документ заменит принятую в 2011 году Концепцию развития системы ООПТ федерального значения до 2020 года. Он предлагает создание заповедной отрасли и системы «экологически связанных ООПТ, обеспечивающей сохранность типичных и уникальных экосистем и ландшафтов, объектов животного и растительного мира», а также «природного и культурного наследия».
Новая стратегия декларирует «гармонизацию положений земельного, лесного, водного, гражданского и градостроительного законодательства и законодательства об ООПТ по вопросам земельных и имущественных отношений и оборотоспособности земельных участков, включённых в границы ООПТ участков без изъятия у их собственников, землепользователей, землевладельцев». Также Минприроды предлагается «регламентация режима особой охраны земельных участков, включённых в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации, а также государственных природных заказников, природных парков, памятников природы»; «регламентация порядка и особенностей осуществления охоты и рыболовства на ООПТ»; «установление законодательного запрета изъятия земельных участков из состава государственных природных заповедников и национальных парков».
Кроме того, стратегия предполагает «определение правового режима территорий, на которых расположены населённые пункты и объекты Минобороны России, в границах ООПТ, включая запрет на расширение площадей таких объектов» и отмену «необоснованных запретов и ограничения деятельности граждан, проживающих в населённых пунктах, расположенных в границах ООПТ».
Документ предусматривает «закрепление возможности использования средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы РФ в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда, причинённого окружающей среде, административных штрафов и других экологических платежей и налогов, взимаемых на особо охраняемых природных территориях, на обеспечение функционирования особо охраняемых природных территорий». Также в проекте стратегии прописана возможность «направления средств от арендной платы по договорам аренды земельных участков на территориях национальных парков и биосферных полигонов биосферных заповедников на обеспечение финансирования основной деятельности федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление национальными парками и биосферными заповедниками».
Ещё один момент: введение «упрощённого порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд в целях последующего создания ООПТ». Также предлагается усилить ответственность за нарушения законодательства в границах таких территорий. Другой пункт предусматривает «совершенствование лесного законодательства в части оптимизации механизмов охраны и использования лесов на ООПТ, включая сокращение перечня обязательных лесохозяйственных документов, разрабатываемых для ООПТ».
В рамках новой стратегии в каждом российском субъекте должны быть созданы специальные структуры управления ООПТ, а для эффективной работы в этом направлении Минприроды предлагает образовать информационный ресурс «Государственный кадастр ООПТ».
Ещё в проекте сказано про необходимость экологического туризма, создание условий для привлечения инвестиций в развитие соответствующей инфраструктуры отрасли на ООПТ, института общественных инспекторов и налоговые льготы для жителей населённых пунктов, включённых в границы этих территорий.
Целью стратегии является увеличение общей площади ООПТ всех уровней и категорий с нынешних 13,5% до не менее 17% сухопутной территории России, а также с 3% до не менее 10% морской акватории.
Если сравнить данные по количеству ООПТ в новом документе и старом, то они разнятся. Так, сейчас в РФ действуют порядка 13 тысяч ООПТ. В концепции девятилетней давности указывалось, что их было около 12 тысяч. Территорий федерального значения сегодня насчитывается 334, в том числе 109 государственных природных заповедников и 64 национальных парка (в 2011-м их было, соответственно, 102 и 42). Государственных природных заказников за девять лет стало меньше: 61 в 2020 году и 70 в 2011-м. Кроме того, сейчас, как следует из проекта стратегии, в России действуют 36 федеральных памятников природы, а также 64 дендрологических парка и ботанических сада. Об их количестве в прежней концепции не сказано, но, по данным благотворительного фонда «Центр охраны дикой природы», в 2003 году насчитывалось 39 федеральных памятников природы. Что касается ботсадов и дендропарков федерального значения, то в картотеке сайта ООПТ указано, что их 65.
Как рассказал NEWS.ru руководитель программы по особо охраняемым природным территориям отделения Greenpeace в России Михаил Крейндлин, концепция развития ООПТ, действовавшая до 2020 года, была более конкретной, чем проект стратегии. В ней был план мероприятий по её исполнению, а новом же документе, по словам эколога, этого нет. Он добавил, что в старой версии было прописано создание до 2020 года 32 новых ООПТ, но «из них создали только 18, а остальные 14 территорий по идее должны перейти в новый документ, но пока в стратегии этого нет, но должно появиться в плане мероприятий».
{{expert-quote-9926}}
Author: Михаил Крейндлин [ руководитель программы по особо охраняемым природным территориям отделения Greenpeace в России ]
В проекте распоряжения предусмотрено, что в течение трёх месяцев проект плана реализации Стратегии должен быть разработан и внесён в кабинет министров. Если концепция была документом прямого действия, и всё было в одном документе — и сама концепция, и план её исполнения, — то новая стратегия достаточно сумбурная, она разбита на две части. Самый большой минус в том, что этот документ неконкретный. Сохраняются угрозы [будущему ООПТ] в постоянных попытках ослабления законодательства, а правовые защиты таких территорий в стратегии не упомянуты, хотя это сейчас существенный момент. Ещё один момент — много говорится про экологический туризм, но при этом у нас сейчас в законодательстве нет вообще никакого определения экологического туризма. Например, под маркой экотуризма внедряют строительство горнолыжных курортов в нацпарках, что совершенно недопустимо.
По его словам, в новом документе есть «довольно правильные предложения по реформированию законодательства». В частности, как отмечает эколог, запрет на изъятие земель у заповедников и нацпарков.
Это правильно, потому что попытки изъятия всё время происходят. В 2014 году президент дал поручение установить эту норму, но оно до конца не исполнено — пока в законе этого нет. Ещё мне понравилось, что в новом документе подробно расписаны предложения по основным направлениям: образование, наука, охрана, туризм, — отмечает Крейндлин.
Он считает важным также обозначенное в Стратегии предложение материально и морально поощрять инспекторов, которые охраняют ООПТ. Однако «это должно быть заложено в бюджете, но в проекте не прописаны механизмы повышения оплаты труда инспекторов и их соцзащищённости». Другой важный момент, по мнению представителя Greenpeace, — это создание инфраструктуры по охране таких территорий. Как уточняет Михаил Крейндлин, «речь о кордонах, местах, где инспекторы могли бы переночевать при патрулировании — это раньше всё было, но не было прописано в документах».
Много внимания в стратегии уделяется современным способам охраны ООПТ, таким как использование беспилотников, фотоловушек, космического мониторинга. Это и сейчас используется, но в стратегическом документе прописано впервые. Уделяется внимание развитию волонтёрской деятельности на ООПТ, причём во всех аспектах — и в охране, и в науке, и в просвещении. Это полезно, потому что сами волонтёры могут оказывать существенную помощь, — говорит эколог.
«Защитить природу от Минприроды»
По словам Михаила Крейндлина, у представителей научной и экологической общественности было не очень много возможностей для участия в разработке новой концепции. Тем не менее часть предложений, которые озвучивали в Greenpeace, «была услышана — их внесли». Сейчас происходит общественное обсуждение документа, во время которого экологи будут высказывать свои замечания, «но другое дело — будут ли они учтены».
Из предложений, которые мы вносили и которые не приняты,— система управления ООПТ неоптимальная, так как не сосредоточена на Минприроды. У этого министерства множество функций, одна из которых — использование природных ресурсов, что противоречит функции сохранения ООПТ. Из-за этого мы часто сталкиваемся с их непоследовательной позицией. Например, попытка добычи золота в нацпарке «Югыд ва» в республике Коми. Ещё в 2009 году Минприроды незаконно выдало разрешение на добычу в нацпарке, и оно всё время колеблется — то считает эту деятельность законной, то незаконной. Мы даже в Верховном суде выигрывали у них в своё время, — добавляет Крейндлин.
Эколог уверен, что систему управления ООПТ крайне важно вывести из-под Минприроды, «как это было до 2000 года, пока не ликвидировали Государственный комитет по охране окружающей среды», и создать независимое профильное агентство, но «этот пункт в стратегию не вошёл».
С представителем Greenpeace солидарен известный специалист в области заповедного дела, академик РАН и вице-президент Русского географического общества (РГО) Александр Чибилёв. Он подчёркивает, что уже 20 лет все заповедники в стране относятся не к Министерству природы или охраны окружающей среды, а к Министерству природных ресурсов и экологии. Природные ресурсы, подчёркивает учёный, — это продукты потребления: углеводороды, древесина или морепродукты. Именно поэтому задача руководимой им постоянной природоохранительной комиссии в РГО — «защитить природу от Минприроды». В беседе с корреспондентом NEWS.ru учёный указывает, что «в одном министерстве находятся и добыча, и разработка, и охраняемые территории, что недопустимо».
{{expert-quote-9928}}
Author: Александр Чибилёв [ академик РАН, вице-президент Русского географического общества ]
С середины 1990-х в законодательство об ООПТ внесено уже более 40 поправок, которые размывают режим неприкосновенности этих территорий. Смысл российского заповедного дела — полная неприкосновенность, на вечные времена оставить хотя бы уголки живой природы. Мы же пошли по европейскому пути, где первозданной природы давным-давно нет. В заповедниках начинают сначала заниматься туризмом, затем разрешается охота, рыболовство. И самое главное на территориях заповедников и нацпарков не требуется проводить экологическую экспертизу при прокладке линейных сооружений, потому что ООПТ принадлежат Министерству природных ресурсов. То есть везде на обычных ландшафтах проводят экспертизу при прокладке — на полях, пастбищах, а на территориях ООПТ проводить не надо. В 2000 году был ликвидирован госкомитет экологии и все заповедники и нацпарки оказались в подчинении того министерства, от которого мы 100 лет расчищали охраняемые территории. И поэтому они будут разрабатывать документы в удобном виде, чтобы продолжать осваивать природные ресурсы, а ООПТ подчинить идеям использования природных ресурсов.
Депутат Мосгордумы Сергей Митрохин полагает, что в целом разработанная Минприроды стратегия развития ООПТ «неплохая, изменения там нужные, но вопрос в том, как это всё будет реализовано». Он в частности вспомнил историю с национальным парком «Лосиный остров», о застройке возле которого NEWS.ru подробно рассказывал ещё в марте, но с тех пор ситуация вокруг этого ценного природного ландшафта на границе Москвы и Подмосковья изменилась не в лучшую сторону.
{{expert-quote-9930}}
Author: Сергей Митрохин [ депутат Мосгордумы, бывший председатель партии «Яблоко» ]
На бумаге можно написать всё, что угодно, а действительность совершенно другая. Я могу привести пример с «Лосинным островом» — там московские власти грубо нарушают законодательство об ООПТ. Они не согласовывают с Минприроды свои действия, которые приводят к вырубке нескольких сотен гектаров «Лосинного острова» путём строительства северо-восточной хорды. Хотя в законе написано, что всё должно быть согласовано с Минприроды. И как после этого относиться к стратегии, которую разрабатывает это ведомство? Можно ли верить, что всё хорошее, что написано в этой стратегии, будет реализовано? Я пообщался с экспертами, они говорят, что эта стратегия разрабатывалась кулуарно, эксперты были в основном приглашены системные, которые работают в Минприроды, либо на него — по заказу. С внешними экспертами, критически настроенными, мало консультировались.
По словам парламентария, до публикации документа на федеральном портале проектов нормативных правовых актов было всего два совещания. Он полагает, что проект стратегии «доработать ещё можно, но не видно желания со стороны Минприроды».
Лазейки лоббистов
Помимо стратегии развития ООПТ идёт работа над законопроектом о приватизации земель на территориях национальных парков. В октябре он был принят Госдумой в первом чтении. Как рассказывал NEWS.ru член нижней палаты российского парламента Николай Николаев, данная инициатива — не о застройке заповедных территорий.
По его словам, на территории нацпарков «есть достаточно много населённых пунктов — их около тысячи, в них живёт около 2 млн человек», которые «живут в своём доме, но не могут приватизировать землю под ним, или им отказывают в аренде этой земли». Он полагает, что законопроект «решает именно эту проблему: чтобы люди в границах населённых пунктов, поставленных на учёт, могли иметь собственность на эту землю».
Другое дело, что в концепции законопроекта изначально были заложены ещё дополнительные предложения авторов о возможности корректировать границы национальных парков. Именно против этой нормы выступили и экологи, и учёные. По этой причине Госдума при рассмотрении данного законопроекта в первом чтении приняла специальное постановление, то есть это решение парламента страны, что ко второму чтению этих норм не будет в законопроекте, — сказал Николаев.
По мнению Сергея Митрохина, закон о приватизации земель не противоречит стратегии развития ООПТ. Он полагает, что невозможность приватизации земли, например, под дачными участками — это «болезненная ситуация и её надо регулировать». При этом парламентарий напомнил, что сфера заповедников и нацпарков «аппетитная», поэтому «поползновения и лоббистские позывы периодически возникают». Попытки разрешить изменение границ ООПТ продавливались через парламент в начале 2000-х, затем соответствующий проект в 2016 году предлагало Минприроды, а через три года — Совет Федерации.
Как отмечает представитель Greenpeace Михаил Крейндлин, закон о приватизации земель нацпарков является «двуединым», и некоторые его положения вызывают справедливую критику общественности.
С одной стороны декларируется, что он направлен на обеспечение прав граждан, проживающих в нацпарках, и это правильная задача. Вторая сторона закона — она об изменении границ нацпарка. Это изъятие любых его участков по решению правительства. Вот это совершенно недопустимо. Сенатор Александр Русских предложил к этому законопроекту поправку, и она касается не только нацпарков, а вообще всех ООПТ — для реализации инвестпроектов субъектов федерации можно вырезать любые куски земли, — говорит эколог.
Крейндлин отметил, что против этой нормы было собрано почти 120 тысяч подписей, опасные формулировки в законопроекте раскритиковали в СПЧ, Общественной палате и Госдуме.
Но пока закон не принят, он готовится ко второму чтению. Так что угроза сохраняется, что в последний момент лоббисты (они есть и серьёзные) продавят опасные нормы по изъятию земель нацпарков, — опасается Крейндлин.
Николай Николаев ранее выражал надежду, что новый документ будет принят до Нового года. В ноябре первый зампред комитета Госдумы по экологии и охране окружающей среды Николай Валуев заявил, что, «используя лазейки, некоторые регионы переводят ООПТ в другую категорию земель, и потом они обычно застраиваются». В связи с этим он предложил ввести специальную государственную экспертизу, которая будет определять, возможно ли пересмотреть статус того или иного памятника природы.
NEWS.ru обращался в пресс-службу Министерства природных ресурсов и экологии РФ, чтобы выяснить позицию ведомства относительно новой Стратегии развития системы ООПТ и законопроекта о приватизации земель на территориях национальных парков, но там не смогли оперативно ответить на запрос.
В подготовке материала также участвовала Марина Ягодкина.