Как должны работать американские санкции: взгляд из Вашингтона
Когда США ввели против РФ очередные санкции, одна из авторитетных вашингтонских специалистов по России, руководитель профильной программы в Центре стратегических и международных исследований (CSIS) Ольга Оликер призналась, что ей не вполне ясен смысл этих мер.
"Честно не понимаю, объясните кто-нибудь… Как должно работать введение санкций против людей за то, что они чиновники иностранного правительства (не считая того, что это выражение недовольства)", — написала она в Twitter.
Смысла нет вообще?
Мне и самому это давно казалось странным, но при этом я исходил из того, что американцы, жизнь которых в целом устроена технологично (у них даже дворовые футбольные команды гоняют мяч не иначе как в форме и в присутствии тренера), и в данном случае тоже знают, что делают. А если уж недоумевает Оликер, работавшая до СSIS в не менее престижном политологическом центре RAND Corporation, то, скорее всего, смысла нет вообще.
Прежде всего спросил у самой Ольги, что ей удалось узнать. Она ответила, что ее изначально интересовали не негативные последствия санкций для конкретных людей, попадающих в черные списки, а ожидаемое влияние этих мер на государственную политику.
"Как я поняла, смысл в том, что люди, которые еще не находятся под санкциями, но могут, как им кажется, под них попасть, станут в упреждающем порядке влиять на свое правительство, чтобы то изменило политику, — написала она. — Предположительно это должно срабатывать в контексте санкций как против частных лиц, считающихся влиятельными, так и правительственных чиновников. Суть замысла в том, что эти люди испугаются потенциальных финансовых тягот от американских санкций больше, чем возможной реакции собственного правительства".
Работа по "болевым точкам"
Еще в 2014 году, когда санкционная кампания Вашингтона против России только разворачивалась, руководитель профильного подразделения Минфина США Адам Шубин публично доказывал, что санкции "несомненно могут" менять поведение людей, "изолируя их и создавая для них помехи". В числе таких помех он называл затруднения в доступе к международной финансовой системе и поддержании отношений с партнерами, а также в организации зарубежных поездок, получении денежных переводов, произведении закупок и так далее.
Шубин констатировал, что повлиять на крупные компании или "целые правительства", естественно, сложнее, хотя "чем больше объект санкций интегрирован в глобальную экономику, тем больше у него уязвимых мест и тем больше он может потерять".
"Умная санкционная стратегия задействует как можно больше партнеров и фокусируется на болевых точках, — писал он. — Когда речь идет о решениях правительства, политику движет широкий круг домашних и международных факторов, и санкции сами по себе редко имеют определяющее значение. Но скоординированный санкционный подход в сочетании с интенсивной дипломатией может сильно надавить на чашу весов при принятии решений правительством и сделать перемены более вероятными".
В пример приводились Мьянма, которую США продолжают именовать Бирмой, и Иран.
Оликер, которую я просил прокомментировать позицию Шубина, написала, что со второй частью она скорее согласна.
"Практика показывает, что подобное возможно, но для этого нужно время, а также создание не только стимулов, но и возможностей для дискуссий и переговоров", — указала она.
На ее взгляд, применительно к ситуации на Украине предмет обсуждения был ясен: "Прогресс в выполнении минских договоренностей должен вести к ослаблению санкций".
"В данном же случае такой ясности нет, что меня слегка тревожит", — признала специалист, имея в виду последний раунд санкций.
По совокупности заслуг
Он, кстати, был введен против России не за одно какое-то конкретное прегрешение в глазах США, а, что называется, по совокупности заслуг, "за все сразу".
Американский блогер Александр Меркурис писал в комментарии по этому поводу в сетевом издании The Duran:
"Отличительная особенность очередного раунда санкций в том, что он вообще прямо не увязан ни с какими действиями России — реальными или приписываемыми ей. И люди, в отношении которых вводятся санкции, — например, Олег Дерипаска, — ни в чем прямо не обвиняются".
По мнению Меркуриса, атака на Дерипаску нацелена прежде всего против российского авиапрома, для которого необходим алюминий.
Политически даже выгодно?
Описанный Оликер механизм воздействия США на политику других стран через влиятельных людей под угрозой санкций не показался мне убедительным. Во всяком случае, применительно к России. При нынешнем состоянии двусторонних отношений россияне воспринимают занесение в американские черные списки скорее как своего рода "знак почета", которым принято бравировать. После нынешнего раунда санкций так сразу отреагировал глава "Газпрома" Алексей Миллер, ранее так же поступали многие другие.
При этом в России просели финансовые рынки, компании теряют капитализацию и иностранных партнеров, владельцы подсчитывают убытки и консультируются с адвокатами, власти страны обсуждают меры возможной поддержки пострадавших.
Но политически случившееся может быть тем же властям даже выгодно. Ведь известно, что они давно и на самом высоком уровне — вплоть до президентского — предупреждали отечественный бизнес об опасности работы через всевозможные офшоры. Пока в политических разборках русские деньги считались "вне игры" и горячо приветствовались в Лондоне, Нью-Йорке или Делавэре, подобные увещевания по большей части пропускались мимо ушей.
Но теперь, когда запахло жареным, капиталы, видимо, волей-неволей придется возвращать на родину. И потому от знакомых госслужащих, занимающихся международными делами, мне не раз приходилось слышать, что они приветствовали бы введение американских санкций против всех без исключения российских богачей и их компаний в списках Forbes и Fortune. А просто знакомые, далекие от большой политики и больших денег, хором говорили, что дураки те богачи, если давно уже не вывели свои капиталы оттуда, где им может грозить опасность.
Получается, что по факту американские санкции могут быть нам на руку, на что указывал тот же Меркурис. Они могут продвигать наши национальные интересы. Способствовать консолидации общества и притоку денег в экономику.
Нежданные плоды
Вряд ли, конечно, подобные плоды санкционной политики Вашингтона предусматривались теми, кто ее разрабатывал. Я спросил одного из таких людей в аппарате Конгресса США, не упускаю ли я чего из виду. Но он ничего существенного не смог добавить.
Вместе с ним мы прикинули, чем конкретно чревато занесение в американские черные списки. Начали с замораживания активов, о котором традиционно и объявляет Минфин США.
Для тех, у кого они есть, это, конечно, может быть существенно. Причем, как напомнил мой собеседник, речь идет не только о нынешней ситуации, но и о перспективе на будущее. Пока санкционный режим остается в силе, власти США будут на повседневной основе следить за его соблюдением.
Но у чиновников, тем более силовиков, как секретарь Совета безопасности РФ Николай Патрушев или глава МВД Владимир Колокольцев, заокеанской собственности по определению быть не должно.
Другое дело — предприниматели. Хотя и среди них, по мнению некоторых российских наблюдателей, на сей раз отобраны в основном люди, не обладающие большими активами в США. Об этом писал, например, председатель совета директоров инвестиционной группы "Русские фонды" Сергей Васильев.
На мой вопрос о том, могли ли составители черных списков в США действительно провести отбор именно по такому принципу — чтобы, по словам Васильева, "доставить минимум проблем России или вообще их не создать", — американский собеседник ответил кратко: "Не думаю".
Секретных санкций не бывает
На самом деле за общую аморфность критиковали и так называемый "кремлевский список" потенциальных фигурантов санкционных программ США, представленный администрацией Конгрессу в январе нынешнего года на основании профильного закона, принятого прошлым летом. В публичной версии того доклада были поименованы 210 человек. Именно из них и были отобраны персоналии, оглашенные 6 апреля.
Кстати, у "кремлевского списка" имелась и закрытая часть, которая всех интригует. Но, скорее всего, напрасно. Тот же американец мне напомнил, что любые санкционные меры имеют смысл только тогда, когда они публичны. Их же надо выполнять, причем на всей территории США.
"Секретно ввести против кого-либо санкции у нас невозможно", — резюмировал специалист.
В целом, судя по его пояснениям, главная забота создателей санкционных режимов в США — обеспечить строгое соответствие принимаемых мер американским же законам на тот случай, если их когда-нибудь придется отстаивать в суде. Для этого придуманы разные ухищрения, в том числе президентские указы с объявлением "чрезвычайного положения" по самым разным поводам, включая, например, "грубое нарушение прав человека" где-то за пределами США. Вообще юридически задача достаточно сложная, и на недавних слушаниях в Конгрессе по реализации закона имени Сергея Магнитского один из главных его инициаторов, британский бизнесмен Уильям Браудер указал, что санкции на основании этого закона введены пока лишь против 39 россиян, хотя изначально под них предполагалось подвести 282 человека.
Побочный урон
О "репутационных потерях" от американских санкций и отношении к ним в России уже говорилось. Другое дело, что от еще одного вида "побочного урона" — в виде запрета на поддержание деловых отношений с фигурантами для организаций и фирм в США — так просто не отмахнешься.
Американская финансовая система — крупнейшая в мире, и по меньшей мере корреспондентские отношения с ней тоже поддерживает весь мир. По убеждению моего консультанта, это не сулит людям и компаниям, угодившим в черные списки Вашингтона, ничего хорошего.
"С ними просто откажутся иметь дело, на всякий случай — чтобы не иметь лишней головной боли с отчетностью и не наживать себе неприятностей", — сказал он.
И сослался на пример, который, по его словам, приводил на слушаниях тот же Браудер. Если российской компании надо произвести денежный перевод на миллион долларов и банк может на этом заработать, скажем, тысячу, то он не станет этого делать, поскольку потенциальный штраф за нарушение американских правил несравненно больше.
Визовые ограничения предусмотрены санкционными режимами не всегда, хотя Госдеп США уже подтвердил, что для лиц, поименованных 6 апреля, они будут действовать. Детей и других близких родственников санкции прямо не касаются, но если, например, родителю из черного списка надо заплатить за учебу чада в иностранном вузе, могут возникнуть проблемы.
"Кровная связь не считается, но финансовая отслеживается", — сказал мой собеседник. Он считает, что и в данном случае россияне, возможно, будут сталкиваться с отказом в предоставлении услуг. Просто по принципу "как бы чего не вышло".
Опасный подход
Я спрашивал, не вредят ли американцы самим себе, вводя санкции против Патрушева и Колокольцева. Известно же, что профессиональные контакты между силовиками позволяют странам отвечать на общие проблемы и вызовы, в том числе и такие жизненно важные, как предотвращение терактов.
В ответ мне сказали, что, по мнению властей США, одно от другого не зависит. Дескать, и США, и Россия руководствуются в подобных ситуациях исключительно собственными национальными интересами. Если считают нужным делиться информацией — делятся независимо от любых санкций, хотя и в этом случае тщательно все проверяют и оценивают мотивы. Нет — не делятся.
С этим я не согласен. Думаю, друзьям и партнерам помогают все же охотнее и больше, чем потенциальным врагам. Что взаимопонимание и взаимное доверие много значат, особенно в отношениях между профессионалами. И что американцы совершенно напрасно рушат своими санкциями и другими подобными шагами остатки всякого доверия между нашими странами.
Это просто опасно, причем для всех.