Президент и парламент: кто главнее на Украине?
В воскресенье граждане Украины выбирали депутатов на внеочередных парламентских выборах. Их должно быть 450 (225 по партийным спискам и 225 мажоритарщиков в одномандатных округах). Но в реальности депутатов будет меньше - только 424, так как в Крыму и неподконтрольных Киеву регионах Донбасса (ДНР и ЛНР) выборы не проводятся
Формальным поводом для досрочных парламентских выборов стало отсутствие парламентского большинства, однако, по сути, речь идет о том, что новому президенту Украины Владимиру Зеленскому для осуществления каких-либо реальных шагов, действий и проведения дальнейших реформ необходима поддержка парламента. По этой же причине и после Майдана в 2014 году проводились внеочередные парламентские выборы.К тому же Зеленский столкнулся с яростным сопротивлением чиновников — даже министры и генеральный прокурор не выполняют его поручений, хотя и являются его креатурой. При этом они назначались прошлым президентом Петром Порошенко при поддержке предыдущего состава парламента. И вот парламент, министры и чиновники уже постпорошенковской эпохи не приняли нового главу государства и фактически восстали против него. Единственный способ сломить их сопротивление для Зеленского заключался в роспуске парламента и назначении его досрочных выборов, что он и сделал.
«Маятник» полномочий
Украина в соответствии с Конституцией является парламентско-президентской республикой, в которой полномочия президента весьма ограничены, а враждебно настроенный парламент может блокировать любые президентские инициативы. Тем не менее, подавляющее большинство украинских избирателей традиционно возлагают все надежды на изменение ситуации в стране именно на фигуру президента. Выбирая Владимира Зеленского в апреле 2019 года, большинство украинцев связывали с ним решение своих экономических проблем и прекращение военного конфликта, но все оказалось не так просто.
Вопросами регулирования тарифов, повышения зарплат и пенсий занимается не президент, а Кабмин, который формирует Верховная Рада. Инициативы нового президента сейчас блокируются парламентом Майдана, который фактически загоняет его в русло курса Порошенко. Поэтому подчас сложно понять, каковы же намерения и какова политика Зеленского. Депутаты нынешнего состава Верховной Рады саботируют большинство его инициатив: они не позволили ему отправить в отставку министра обороны Степана Полторака, главу МИД Павла Климкина и премьер-министра Владимира Гройсмана. Парламентарии также игнорировали предложенные Зеленским законопроекты: об антикоррупционном суде, об ответственности за незаконное обогащение и отмене депутатской неприкосновенности.
Разобраться в полномочиях высших органов власти — президента и парламента — рядовому избирателю действительно нелегко, особенно учитывая, что эти полномочия несколько раз перераспределялись за последние годы. При президенте Леониде Кучме Украина была президентско-парламентской республикой, в 2004 году была проведена конституционная реформа, существенно урезавшая полномочия президента, в 2010 году Конституционный суд пересмотрел полномочия, обратно расширив полномочия президента. Затем в 2014 году Верховная Рада вновь наделила себя относительно большими полномочиями. Влияние главы государства теперь определяется наличием или отсутствием у него парламентской поддержки.
Что решает президент
Основная сфера деятельности президента Украины — внешняя политика, так как здесь его полномочия менее всего ограничены. Он может вести переговоры, заключать международные договоры, назначать и увольнять глав дипломатических представительств Украины в других странах.
Как верховный главнокомандующий, президент может назначать секретаря Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) и командование Вооруженных сил Украины (ВСУ). При этом СНБО, существуя при президенте, самостоятельно никаких решений принимать не может, а все решения СНБО вводит в действие президент своими указами. ВСУ также, являясь креатурой президента, может действовать достаточно самостоятельно, основываясь на решения Кабмина, членом которого является их непосредственный начальник — министр обороны.
При этом полиция и Национальная гвардия остаются фактически вне сферы влияния президента — в этом ведомстве полностью хозяйничает министр внутренних дел Арсен Аваков. Президент может подавать на утверждение парламента кандидатуры министра обороны и министра иностранных дел, но кандидатуры всех прочих министров, включая премьер-министра, президент не может ни назначать, ни предлагать. Президент не может и уволить кого-либо из министров без согласия парламента, поэтому на своих постах до сих пор остаются многие министры, связанные с прежним президентом. Назначать и увольнять глав СБУ и ГПУ он может тоже лишь при одобрении парламента. Без согласия большинства депутатов президент не может также объявить войну, ввести военное или чрезвычайное положение. Президент может совершать помилование, выдавать гражданство, предоставлять убежище отдельным лицам, а также вручать государственные награды, высшие воинские звания и присваивать ранги дипломатам.
Президент также может назначать треть состава Конституционного суда, но остальные две трети назначают парламент и общественные организации судей. Президент может назначать и увольнять половину состава Совета НБУ, половину состава Национальной телекомпании Украины (НТКУ). Он также может направлять на одобрение парламента решение о назначении членов Центральной избирательной комиссии (ЦИК).
Президент Украины может налагать вето на принятые парламентом законы, но Верховная Рада может преодолеть вето, если на это наберется 300 голосов, и тогда закон подписывает уже спикер парламента. Президент может досрочно прекращать полномочия парламента, но только если в течение 30 дней отсутствует коалиция (чем Владимир Зеленский, собственно, и воспользовался), если депутаты 30 дней не могут открыть заседание и если два месяца депутаты не могут сформировать Кабмин.
К полномочиям президента относится также возможность подавать срочные законопроекты в парламент, а также формировать руководство областных и районных администраций. Следует отметить, что обе эти возможности Владимир Зеленский активно использовал в последнее время.
Что может парламент
Однако именно парламент принимает бюджет, в том числе и оборонный, который распределяет средства. Депутаты могут заблокировать большинство назначений президента. Кабмин Украины занимается вопросами экономического развития, управляет объектами госсобственности, обслуживает госдолг, определяет финансовую, налоговую, таможенную, социальную и аграрную политику государства.
В целом же получается, что парламенту на Украине дано больше полномочий, чем президенту, а последний может эффективно управлять государством только при наличии поддержки большинства депутатов. До сих пор такая поддержка обеспечивалась скорее «неформальными» методами, в том числе с помощью прямого и непрямого подкупа депутатов, в особенности «мажоритарщиков». Экс-президенту Порошенко понадобилось почти два года, чтобы правдами и неправдами подчинить парламент и оттеснить от власти ставленников «Народного фронта». Давление на парламентариев оказывалось нередко с помощью подконтрольной президенту СБУ, которая могла в ручном режиме прижать коммерческие структуры, связанные с «непослушными» депутатами, а также с помощью мобилизации банд националистов, которые могли «закошмарить» кого угодно.
У нового президента Украины пока нет таких неофициальных рычагов влияния.
Президентские выборы 2019 года нередко называют вотумом недоверия экс-президенту Порошенко. Судя по опросам и результатам экзит-полов, парламентские выборы станут своеобразным вотумом недоверия парламенту Майдана. В обществе назрело желание радикального изменения политической и экономической жизни страны. Тем не менее даже обновление парламента еще не является гарантией реализации желаний избирателей, так как помимо президента и парламента есть еще один центр власти, определяющий с кем Украине дружить, а с кем воевать, насколько повышать цены на газ и у кого покупать товары.
И этот центр власти находится за пределами Украины, поэтому на него украинские избиратели влиять уже не могут, так как после Майдана страна утратила значительную часть своего суверенитета. Это — Вашингтон и Брюссель, то есть политическое руководство США и ЕС.