Управление регионом в условиях сверхцентрализации: проблемы конфигурации

В условиях сверхцентрализации управления и концентрации ресурсов вопросы взаимоотношений федерального центра и регионов по-прежнему актуальны. Впрочем, в самих регионах, кажется, и административные элиты, и население уже привыкли к устоявшейся иерархии. Административные элиты (даже в многонациональных республиках) ныне не те, что в эпоху парада суверенитетов, и давно утратили политические амбиции (что, на мой взгляд, способствует укреплению государственности), а отчужденное от политической повестки население особо не возражает. Впрочем, есть еще и показатель динамики миграционных потоков из регионов (в некоторых регионах можно уже говорить о бегстве населения). Но это следствие, а не причина. Результаты фокус-групп показывают, что жители провинциальной России в своей массе хотят быть оставленным в покое и сосредоточены на бытовых проблемах (можно, не покривив душой, сказать — на выживании). О горизонте 5−10 лет мало кто думает. Эта повседневная повестка (цены на ЖКХ, уборка снега на улицах российских городов, выбросы в атмосферу промышленных предприятий, благоустройство центра и т.д.) и заполняет жизненный мир провинциалов, не оставляя размышлениям об отношениях центра и регионов пространства. В регионах, прежде всего, ЦФО чувствуется устойчивое недовольство Москвой, квинтэссенцией чего является ситуация с вывозом мусора из московской агломерации. На уровне государственной политики, пожалуй, только Татарстан активно поднимает вопросы федерализма, что во многом определяет нерв региональной политики Кремля. То, что Татарстан отстоял должность президента республики, воспринимается как нонсенс и временная мера. На этом поле губернаторы, за некоторым исключением (С. Собянин, Р. Кадыров, А. Дюмин, Р. Минниханов и еще несколько), — лишь политические пешки. Губернаторы и главы подвержены ротации, однако, похоже, куратору внутренней политики С. Кириенко удалось привить новые подходы к оценке губернаторов, и теперь ротаций будет меньше. Кстати, В. Володин, работая в АП РФ, склонялся к более жестким решениям (аресты экс-руководителей Коми, Кировской области). Головной болью для С. Кириенко оказались региональные выборы 2018 г. (Владимирская область, Хабаровский край и Республика Хакасия, в которых неожиданно выиграли не согласованные с Кремлем кандидаты). Однако, судя по итогам региональных кампаний 2019 г., чиновники на Старой площади сделали всё, чтобы избежать повторения ситуации 2018 г. Итак, как осуществляется управление регионами сегодня? Какие приоритеты, стратегии, тактики? Как в этой ситуации себя чувствуют регионы? 1. Администрация президента. Для регионов важнейший приоритет — это выполнение установок федерального центра. Администрация президента (АП) — самый важный политический институт. Региональная политика координируется АП через институт полпредов. Те выполняет волю АП. У полпреда есть свои инспекторы, которые постоянно собирают информацию. Прямые указания и коррекция от полномочных представителей президента в федеральных округах и АП в регионы идут постоянно. 2. Федеральные министерства. Они имеют полномочия жестко требовать от регионалов выполнение тех или иных задач. Интервенции в работу регионалов делаются очень часто. Кстати, федеральные министры не очень часто посещают регионы, исключение составляет, пожалуй, Тульская область: за два года в ней побывали почти все ключевые персоны правительства Д. Медведева. 3. Силовики. Здесь всё просто: они жестко подчинены по линии федеральной вертикали. Постоянно контролируют работу регионалов. Ситуация, когда, например, тяжеловес эпохи парада суверенитетов М. Рахимов (Башкортостан) мог легко решать вопросы с региональным руководителем ФСБ, сейчас крайне маловероятна. 4. Политика руководителя региона. Фактически задача руководителя региона — найти общий язык со всеми вышеупомянутыми и продвигать интересы региона, а еще и интересы своих групп влияния, что далеко не редкость. Как правило, новоназначенные губернаторы и главы выбирают вариант преемственности или предпочитают не критиковать предшественника прямо. Однако есть и исключения: они порождают завышенные ожидания, и буквально через год-два их становится невозможно выполнить, и сам действующий руководитель становится их заложником. Впрочем, институт репутации в регионах не работает, а пиарщики сделают всё, чтобы нивелировать негатив. 5. Управление регионом. Главная задача — выполнить установки федерального центра. А они очень сложные, зачастую для их выполнения нет условий и возможностей. Объективно нет условий. Часто бывает, условия есть — но нет компетенций или коррупция пожирает и без того недостаточные ресурсы. Тогда приходится изощряться и отчитываться. 6. Бюджеты «поддержания штанов». Большинство регионов имеют госдолг перед федеральным центром. Это значит, что «свободных» денег (правильнее сказать — денег на развитие) практически нет. Поэтому и все бюджеты социальные (бюджеты «поддержания штанов»). Поэтому и не надо верить краснобайским заявлениям и ложным надеждам губернаторов-новичков. Некоторые из них, получив назначения (а потом и избравшись), испытывают легкое головокружение от успехов и дают заведомо невыполнимые обещания, обещают сделать регион great again. Такую эйфорию, на мой взгляд, испытал глава Башкирии Р. Хабиров в 2018—2019 гг., что актуализировало завышенные ожидания жителей. Впрочем, реальность всё расставляет по своим местам. Для адекватной оценки заявлениям регионального руководства есть один простой метод: смотрите цифры бюджетов, их динамику, и многое станет понятным. 7. Госдолг регионов. По состоянию на октябрь 2019 г. совокупный госдолг регионов составлял почти 2 триллиона рублей. За последние несколько лет госдолг снижается. В структуре госдолга снижается доля «тяжелых» коммерческих кредитов, и, наоборот, возрастает доля бюджетных кредитов. Ситуация несколько лучше, чем в 2016—2017 гг., но центр по-прежнему держит всё в своих руках. И это уже данность. 8. Майские указы и нацпроекты. После майских указов (региональная отчетность о которых — это целая отдельная сага) на головы регионов свалились национальные проекты, реализация которых требует от регионов напряжения. 9. Возможности регионалов. Бюджетных средств, которыми можно распоряжаться более-менее по своему усмотрению, не так много. Но что-то всё-таки остается. Тем более в крупных регионах. Например, у того же Татарстана есть «Татнефть», а у Башкортостана — четверть дивидендов от «Башнефти» (примерно 5 млрд рублей в год). Но это богатые, нефтяные республики: у многих регионов таких активов нет, поэтому и нет у них «Ак барсов», «Салаватов Юлаевых», и областной центр не так благоустроен. Из того, что у регионалов остается, они пытаются выдвинуть какие-то социальные инициативы, которые очень тонким слоем намазываются на бедные и беднеющие слои населения. Экономических инициатив в разы меньше, об инвестициях (тем более иностранных) постепенно в регионах забывают. По факту толика свободных ресурсов — это именно то, что остается политическим у глав и губернаторов. Остальное — это не политическое, а управленческое. И политика, и управление связаны, так как это всё — осуществление власти, однако политика предполагает свободу действий, а управление — жесткое администрирование. В этом разница. 10. Информационная политика. Важнейший постулат — не перекладывать всё на федералов (тем более на президента). Но как быть со значительным социальным недовольством? Почти все главы и губернаторы беспокоятся за свой рейтинг. Уровень социального недовольства в стране высок, объективно рейтинг губернаторов высоким в этих условиях быть не может. В рай в отдельном регионе мало кто верит. Следовательно, нужна мощная информационная машина. Она-то и сжирает значительную часть имеющихся ресурсов регионалов. Федеральный центр руками ОНФ еще в 2015 г. обозначил недопустимость высоких трат регионалов на самопиар. В нынешних условиях задача региональных пиарщиков — создать впечатление, что руководитель региона самый лучший, эффективный, сильный, стильный и т.д. Он вне критики, есть только отдельные недоработки (рекомендуют говорить «еще руки не дошли»). Информационная машина и ее эскорт производит информационный шлак, пустые артефакты общественного сознания, которые не позволяют оценить реальную картину. А поскольку реальных просчетов очень много и недовольство растет, информационная машина постоянно разбухает, чтобы впитывать в себя всех недовольных. Еще есть вариант стигматизации недовольных, наклеивания ярлыков, но это работает плохо, так как моральный авторитет у провластных региональных акторов низок. Подконтрольные информпространства рисуют картины «всадников без головы» (критикуется всё, кроме руководителя региона). Полной картина в таких условиях быть не может. Реально ситуацию здесь спасает качественная федеральная аналитика, которая, впрочем, в регионах не всегда слышна. 11. Чрезвычайные происшествия. Прилетают в виде каких-то информационных мин или акций протеста. Примеров здесь немало: Шиес, строительство храма в Екатеринбурге, межэтнический конфликт в Якутии, самосожжение удмуртского ученого, башкирские шиханы. С такими проблемами регионалы уже не справляются, требуется помощь федеральных информресурсов. 12. Социальное недовольство и протест. Повторюсь, уровень социального недовольства высок, и объясняется он просто: доходы россиян уже шестой год не растут. В свете распространения коронавируса и надвигающегося мирового экономического кризиса прогнозы аналитиков еще более тревожные. Однако масштабное социальное недовольство не переходит в протест. Протест в регионах локализован и возникает как реакция на несправедливые решения властей. Например, заявления главы Башкирии о необходимости передать шихан Куштау (образовался из кораллового рифа около 300 млн лет назад, содержит флору и фауну, занесенную в Красную книгу) вызвали нарастающий протест в Башкирии. Но нужно понимать, что многие (очень многие) протестные акторы и акции протеста — под контролем региональной и федеральной администрации. Тогда они выполняют функции пастухов протеста, а не лидеров. Впитывают протест и сводят его на нет. Но когда происходит реальное ЧП, тогда приходится тушить пожар, и управленческий аппарат работает очень напряженно. 13. Интересы элит (в том числе и теневых) в регионе. Это, пожалуй, главная причина, почему элиты осуществляют борьбу за регионы. Но пирог за последние десять лет истощился. Политтехнологи активно обсуждают случаи, когда люди отказываются от предложения возглавить регион. Степень алчности и наглости элит определяет динамику развития региона. Чем больше интересантов, чем длиннее цепочка договоренностей, чем больше надо сказать «спасибо», тем тяжелее региональному бюджету всё это вынести. 14. Общение с населением. Поездок в районы губернаторы стали совершать меньше. Например, у губернатора Тверской области И. Рудени (при огромном медиацитировании) наберется не более 20 поездок в районы за 2019 г. То же самое и с Д. Мироновым (Ярославская область). Разрыв между областным центром и малыми городами и селами всё резче. Всё это напоминает средневековую картину: замок, феодал и нищая округа. Почему губернаторы ездят мало в районы? Потому что приезжать в гости нужно с чем-то, а пряников не так много. Их не хватает. Итак, жесткое выполнение установок федерального центра, отсутствие ЧП, пикирование социального протеста и недовольства, благоприятная информационная картинка и удовлетворение реальных интересов элит. Вот чем сейчас живет региональное руководство. Перспективного видения крайне мало, горизонт планирования узок, но это тема отдельного разговора.