«Главный вопрос современности»
Вито Танци. Правительства и рынок. Меняющаяся экономическая роль государства. — М.: Изд-во Института Гайдара, 2018 «В экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос о роли, которую государство или правительство должно играть в экономике страны» (с. 11). Почему этот вопрос самый важный? Автор отвечает так: если государство поможет эффективности и справедливости рынков, то сможет значительно сократить расходы и уменьшить налоговое бремя, продолжая предоставлять гражданам те услуги и блага, производить которые способно только государство. Вито Танци — в прошлом крупный деятель Международного валютного фонда (директор Управления по бюджетным вопросам), поработавший также и заместителем министра экономики и финансов в правительстве Сильвио Берлускони, — написал и опубликовал в 2011 году эту книгу, исследуя причины и последствия глобального экономического кризиса 2008-го. Бремя и благо «Человечество не живет для государства, но создало государство, чтобы жить». Эти слова философа Гартмана автор ставит эпиграфом к первой части, посвященной общему обзору роли государства в экономике и, в значительной степени, полемике с кейнсианством. Вопрос о государственном вмешательстве — это вопрос о поисках оптимального соотношения между идеологией централизованного планирования и принципом laissez-fair. «Вмешательства в экономику оправданны в случаях провалов рынка» (с. 13) — это убеждение действовало в прошлом веке, особенно во второй его половине, пишет Танци. Он несомненно поддерживает как саму идею, так и практические выводы из нее. Но… Но он акцентирует внимание на опасностях и провалах государственного вмешательства. Главная опасность состоит в том, что государства, вмешиваясь в экономику, «стремятся подменить собой рынок, а не исправить его недостатки» (с. 14). В результате это может привести к государственной монополии. Вторая опасность — раздувание государственных расходов, зачастую совершенно неэффективных, но увеличивающих налоговую нагрузку на граждан. Третья опасность — препоны здоровому развитию: государства, регулируя экономику, не учитывают, что: «Рынок совершенствуется и становится способен удовлетворить множество потребностей людей» (с. 14). Призывы к государственному вмешательству, напоминает Танци, активизируются после каждого кризиса. Теория Кейнса требует антициклической политики вплоть до «политики точной настройки» (с. 25). Однако дело в том, что эта политика отражает уверенность чиновников, будто они «точно» знают, что и как надо «настраивать». Тем не менее несогласные полагают, вслед за президентом Рейганом, что зачастую проблема — это само правительство, сами «настройщики». В Таблице 1.1 показан рост государственных расходов в период с 1870 по 2007 год в процентах от ВВП, а в Таблице 1.3 — рост налоговых поступлений в процентах от ВВП. Таблицы очень выразительные. Первенство по госрасходам принадлежит Франции: за полтора века они выросли с 12,6% до 52,6%. Вито Танци подчеркивает: «Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов» (с. 35). Основные риски — это недостаточное образование, старость, болезнь, инвалидность, многодетность, безработица. Однако тут и встают вопросы. Происходит ли действительное снижение рисков, то есть эффективны ли госрасходы? Насколько это вмешательство ограничивает индивидуальную свободу, в том числе экономическую? Не чрезмерно ли налоговое бремя, то есть взнос за ожидаемое общественное благо? Автор полагает, что снижение рисков недостаточно, госрасходы неэффективны, а главное — налоги чрезмерны и особенно тяжелы для работников среднего достатка: в Австрии, Бельгии, Франции, Венгрии работник без детей со средним уровнем зарплаты отдает примерно половину заработка в виде налогов. Как сложилась и закрепилась эта ситуация? Как ее можно исправить? Великие вехи Во второй части автор предпринимает исторический обзор, рассматривая «великие вехи»: роль государства в социальной защите от Адама Смита до Барака Обамы, особо останавливаясь на эпохальном докладе Бевериджа «Пять зол на пути изменений». Продолжая полемику с кейнсианством, Танци подробно рассматривает роль Кейнса в создании государства всеобщего благосостояния и приходит к выводу, что это миф: Кейнс не имел к этому отношения. Несомненно, Кейнс призывал к более заметному участию государства к экономике и не доверял рынкам. Несомненно, он опасался, что: «Свободный рынок не сумеет автоматически привести инвестиции в соответствие с накоплениями, что приведет экономику к социализму. Однако он нигде прямо не высказался в пользу повышения социальных расходов государства и тем более в пользу государства всеобщего благоденствия. Если предложения Кейнса и могли привести к росту государственных расходов, то лишь как побочное следствие политики стабилизации» (с. 231). Великими вехами Танци считает и работы итальянских экономистов (Энрико Бароне, Вильфредо Парето, Амилькаре Пувиани, Луиджи Эйнауди, Антонио де Вити де Марко и других), которые первыми в мире начали изучение государственных финансов как самостоятельного вопроса. Теория Амилькаре Пувиани о государственных финансах, дополненная идеями других представителей итальянской школы, позволяет понять реальную практику правительств, подчеркивает Танци, в отличие от теоретических представлений о ней. Это теория выделяет три основных типа государств: монополитическое (или хищническое), индивидуалистическое (или корпоративное) и патерналистское (или опекунское). Действия монополистического государства «направлены на обеспечение и максимизацию благополучия группы населения, которая контролирует государственный аппарат или влияет на принятие решений» (с. 281). Далеко не всегда такое государство пользуется исключительно принуждением — оно прибегает также к «фискальным иллюзиям». «Монополистические правительства создают и эксплуатируют такие иллюзии, чтобы доказать свою важность гражданам» (с. 281). Государственные расходы приносят непропорциональную выгоду контролирующим правительство группам. Бюджетный процесс ведется так, чтобы скрыть реальных бенефициаров. Объективное налоговое бремя камуфлируется. Предпочтительными налогами становятся такие, которые гражданам распознать труднее и которые позволяют успешнее создавать фискальные иллюзии. Широкое распространение получают внебюджетные счета, засекреченные расходы, намеренно усложненное законодательство. Индивидуалистическое государство строится на том, что нет никаких коллективных потребностей, а есть только потребности частных лиц, составляющих сообщество. Однако существуют общественные блага, которые не привязаны к потребностям частных лиц. Например, оборона. Правительства таких государств не только отказываются от поддержания фискальных иллюзий, но и обучают граждан избегать ошибок в оценке налоговой нагрузки. Бюджетный процесс прозрачен. Предпочтение отдается таким налогам, бремя которых легко распознается налогоплательщиками (например, подоходный с широкой базой и акцизные налоги, которые указываются отдельно от цены товара). Патерналистское государство стремится обеспечить «коллективные интересы», как оно их понимает. В отличие от хищнического, это государство действует во имя «величия страны», или «светлого будущего», или иных «идеалов». Но, при всем различии целей, уровень налогообложения в опекунском государстве так же высок, как в монополистическом, а фискальные иллюзии используются так же активно. К чему готовиться? Заключительная часть книги — футурологическая: «Экономическая роль государства в будущем». Эпиграфом к этой части (у автора эффектные и остроумные эпиграфы) взяты слова Джона Гутфрайнда, бывшего главы инвестиционного банка Solomon Brothers: «С политикой laissez-fair все в порядке до тех пор, пока что-нибудь не случается». Вито Танци отнюдь не уповает на политику laissez-fair, но считает необходимым — и предсказывает — противостояние росту государственных расходов. Это можно и нужно сделать конституционными средствами. В Швейцарии уже так и поступили, и хотя госрасходы все равно возрастают, но умереннее, чем в тех странах, где пределов не поставлено. Автор предполагает, что перераспределению ресурсов будет необходимо уделять больше внимания. Возрастет давление на богатые страны, чтобы заставить их направлять больше своих доходов в бедные. Мне осталось непонятным, каким будет это давление. Моральное — это да, а еще какое? Возрастет роль глобального компонента: человечество будет объединяться в противостоянии стихийным бедствиям и техногенным катастрофам, а также планетарным угрозам, как, например, изменению климата или загрязнению окружающей среды. Впрочем, футурологическая глава посвящена не столько прогнозам, сколько рекомендациям и упованиям. Государство должно будет поддерживать ликвидацию монополий. Государство должно будет способствовать эффективной работе рынков. Государство должно будет ликвидировать провалы рынка, которые не являются естественными и которые можно исправить. Если государство выполнит все то, что оно «должно», нас ожидает светлое будущее: «Хорошо регулируемый и хорошо работающий частный рынок, позволяющий большинству населения приобретать непосредственно на рынке услуги по защите от рисков, которые сегодня получают от государства» (с. 558). Подмена прогнозов благими пожеланиями — слабая сторона футурологического раздела. Но главная претензия к этой книге в том, что в ней совсем обойдены темы централизованного планирования и коммунистического проекта. Книга вышла в переводе с английского Алексея Рогожкина, под научной редакцией Екатерины Головляницкой. К каждой главе дан обширный список литературы.
