Инна Рыкова: «Наша задача – сделать субсидии прозрачными»
Вполне возможно, что в системе государственного управления сельским хозяйством в ближайшие годы могут произойти серьезные изменения. Тотальная цифровизация госуправления в этой сфере произойдет, если будет реализована концепция «Электронного сельского хозяйства в бюджетной политике: концепция открытости и эффективности получения субсидий АПК», разработанная в Научно-исследовательском финансовом институте Минфина РФ. О подробностях концепции «Инвест-Форсайт» беседует с руководителем Центра отраслевой экономики НИФИ Инной Рыковой. – Инна Николаевна, с чего же началась разработка концепции, что было побудительной причиной? – Наш институт по заказу Министерства финансов с 2017 года приступил к оценке эффективности бюджетной политики в агропромышленном комплексе, в прошлом году мы выбрали 22 региона для оценки эффективности бюджетных расходов по критериям: инвестиции в основной капитал, объемы производства и налоговые отчисления. Вопросы финансовой дисциплины и критерии эффективности выделения бюджетных субсидий, а также основные направления бюджетной политики решают следующие задачи: предполагается сократить количество основных мероприятий по поддержке сельского хозяйства, сконцентрировав бюджетные ресурсы на реализации наиболее значимых направлений поддержки российского агропромышленного комплекса, а также ужесточить условия предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие сельскохозяйственного производства. Но в рамках нашего анализа было выявлено отсутствие привязки выделения бюджетных средств к экономическим результатам деятельности сельхозтоваропроизводителей, и впервые, наверное, в истории мы решили смотреть, как федеральные деньги двигаются до регионов, как от регионов они доходят до конечного получателя, а также какую долю составляют субсидии в привязке к выручке, активам и т.д. Мы взяли один пилотный регион, Самарскую область, и полностью разложили все транши, увидели цикличность поступления денег, скорость доведения денег, провели анализ эффективности сельскохозяйственного производства с 2010-го по 2017 год, выявили бюджетные эффекты от субсидирования и других форм государственной поддержки АПК Самарской области, сейчас даем оценку остальным регионам на основе пакета разработанных НИФИ методических рекомендаций по оптимизации региональной сельскохозяйственной политики. – Каковы были результаты анализа? – Ключевой вывод был в том, что существующая система получения грантов и субсидий для получателей господдержки трудозатратна, занимает большое количество времени на подготовку документов, а для государства непрозрачна. Мы поняли, что ни одна методика оценки не была привязана к экономической деятельности самих предприятий – получателей господдержки. То есть их финансовая отчетность, их структура затрат никогда не перепроверялась. Мы поняли: есть две ключевые проблемы. Одна – сельхозтоваропроизводители жалуются, что деньги доходят не тем, не в то время и нет нужных объемов. Вторая – все имеющиеся виды субсидий с их ключевыми показателями требуют переформатирования. Возьмем, например, гранты начинающим фермерам на молоко. Как проверить, что крестьянско-фермерские хозяйства действительно произвели молоко? Якобы где-то там ведутся записи. Проверить фактически невозможно. Если начинаем смотреть объемы товарного молока, не сходятся цифры. Или, скажем, посеяли 10 гектар, выкопали – 30 гектар. Таким образом, нами выявлен достаточно низкий уровень планирования бюджетных субсидий на разных уровнях управления сельским хозяйством. – И что же делать? – Мы считаем, нужно так планировать бюджетные субсидии, чтобы они были привязаны к потреблению продуктов в конкретной географической точке. Чтобы у нас не возникало ситуаций, как сейчас с картофелем – началось перепроизводство, продать его нельзя даже по минимальной цене. И мы решили разработать эту концепцию электронного сельского хозяйства в бюджетной политике. Наша задача – не допустить таких ситуаций, что получатель субсидии три года ее получал, осваивал бюджетные средства, а результат не был достигнут: получатель, например, обанкротился, поменял юридическое лицо и так далее. Не допустить ситуаций, когда субсидии в несколько раз больше выручки. Наша система будет позволять видеть истории сельхозпроизводителя – что сегодня отсутствует в российской практике. Если мы на одном участке земли будем видеть разных юридических лиц, естественно, будут возникать вопросы. И есть еще одна проблема: сегодня, если посмотреть, например, Белгородскую область, Ставропольский край, Владимирскую область – в каждом регионе для одной и той же субсидии требуются абсолютно разные пакеты документов. А наша система обеспечивает стандартизацию и унификацию пакета документов для получения бюджетных субсидий. – То есть процесс выделения субсидий переводится в онлайн? – Сегодня выделение субсидий в агропромышленном комплексе предполагает огромный документооборот. Сельхозтоваропроизводитель должен предоставлять огромные массивы данных. Но нужно создать единую информационную систему, по типу «Одного окна», как портал Госуслуг, где любой потенциальный получатель субсидии может заполнить очень простую форму. Создается личный кабинет сельхозтоваропроизводителя, в котором он получает всю необходимую информацию и сопровождение, а также доступ к документам на получение господдержки. Заполнение формы должно сопровождаться электронной подписью, никаких походов по министерствам. Система проверяет регистрацию, отсутствие банкротства, соответствует ли организация статусу сельхозтоваропроизводителя, после чего приходит уведомление: вы можете подать заявку на субсидию. Когда претендент заполняет форму заявки, то привлекаются те сведения, которые уже находятся в распоряжении госорганов. Например, ФНС сразу может подтвердить, нет ли задолженности по налогам. Наша задача – максимально уменьшить документооборот там, где мы можем сами перепроверить все данные, и снизить нагрузку на отрасль без дополнительных расходов. После этого региональный Минсельхоз проверяет правильность составления заявки на субсидию, и заявителю приходит подтверждение: да, вы соответствуете формальным критериям, ваш номер в очереди такой-то. Как при скоринге в банке, заявителю присваивается определенное количество баллов. И мы эту очередь размещаем в открытом реестре. – Открытом для всех? – Нам ничего не мешает закрыть всю информацию, кроме количества баллов и суммы субсидии. Когда деньги пришли, сразу видно: у тех, кто в рейтинге по баллам находится, скажем, в топ-100, заявки сразу пошли на исполнение в казначейство. Дальше казначейство проверяет платежки, региональное софинансирование и так далее. Отчет о получении субсидии, как и само соглашение о ней, также подписывается электронной подписью. Сегодня имеется очень большая отчетность, ее тоже нужно переформатировать. Прошел год, казначейство в зависимости от степени и качества прохождения платежей выставляет получателю свой балл. Региональный Минсельхоз, после того как получатель отчитался, выставляет свой балл; таким образом, у него формируется некая система баллов, которую он набрал. – Своеобразная кредитная история? – Да. Она может быть положительная, отрицательная и нейтральная. Что такое нейтральная? Например, фермер застраховал свои риски, у него был неурожай. Он не виноват, он предусмотрел, что может быть неурожай. Если фермер попал на штрафы, соответственно, по баллам ушел в минус. Если фермер эффективно отработал и выполнил свои обязательства по производству и сбыту, значит, ему плюс один балл. И когда он подает заявку на субсидию на следующий год, все эти плюс/минус один балл влияют на приоритетность выделения субсидии. – В бумажном варианте такая балльная система есть? – Нет, и не было никогда. Мы впервые предлагаем эту идею, мы ее уже проработали с ключевыми министерствами. Очень важно, что Счетная палата, получает доступ к системе и видит все данные, проводя аудит. Данная система не только облегчает документооборот, но решает политический вопрос доступности субсидий. Потому что это все в открытом виде, как баллы ЕГЭ. Мы получаем от системы аналитику, можем вывести профиль региона. Когда мы будем знать, сколько семян, сколько минеральных удобрений вносится на конкретной территории, какова урожайность по определенным видам культур, какова продуктивность животноводства, то сможем разработать нормативы для бюджетного планирования по каждому региону. И если мы видим, что, например, при возмещении капитальных затрат у одной организации затраты оцениваются в 60 млн за гектар, а у другой – 300 млн за гектар, то это надо проверять детально с учетом качества оборудования и технологий либо менять производственный профиль региона. – Цифры откуда берутся? Из заявок? – При подаче заявок на возмещение капитальных затрат и при планировании бюджетных средств до 2020 года в НИФИ представлены региональными Минсельхозами данные цифры, также сельхотоваропроизводители, кроме бухгалтерской отчетности, заполняют статистические формы: АПК-6, 9, 12, 13. Таким образом, мы будем иметь данные о засеянных площадях, о спецификации территорий и будем видеть, куда, в ту или другую сторону, лучше направлять государственную поддержку. Например, производитель взял рубль, а принес нам 5 рублей налогов и 10 рублей выручки от экспорта. Таким образом, мы будем видеть не только росстатовские цифры, а цифры от получателей господдержки, и сможем маневрировать, может быть, перенаправляя на ту или иную территорию больше денег, под конкретные задачи, а сегодня мы их часто просто закапываем. Почему мы предлагаем такую систему? При проверках мы увидели таких получателей субсидий, у которых выручка – ноль, 10 000 рублей на балансе, а он получает значительные деньги из федерального бюджета, в том числе на возмещение капитальных затрат. А дальше мы господдержку записываем в «прочие доходы», даем ему прибыль до налогообложения и создаем финансовый результат. Вот таких вещей быть не должно. Каждый раз в середине года все начинают жаловаться, что бюджетных средств якобы недостаточно. Но при этом никто не смотрит на сами инфраструктурные объекты: а нужно ли нам столько тепличных комплексов, а нужно ли нам столько свиноводческих комплексов? А если нужно, то сколько? Какой объем продукции актуален для рынка сегодня? Существующие балансы производства и потребления различных продуктов, скажем, мяса, к сожалению, не привязаны к потреблению конкретного региона. Единственный ориентир – «Концепция продовольственной безопасности» с нормативами потребления от Минздрава, а фактически мы ничего не знаем о реальных объемах потребления произведенной продукции с использованием государственных средств. – И как это будет учитываться в системе? – Наша концепция предусматривает создание системы мониторинга производства и потребления в регионе и, таким образом, формирование профиля с учетом рыночной стоимости производимой сельскохозяйственной продукции. Более того, мы рассчитываем получить ранее не доступные данные: планирование и объемы необходимой сельскохозяйственной продукции в разрезе регионов; потребности в объемах с учетом распределения по видам потребления продукции; потребность в бюджетных ассигнованиях для развития потребления и спроса; оценка эффективности/эффекта от государственной поддержки отрасли АПК с учетом вклада в устойчивый экономический рост (налоговые поступления, доктрина продовольственной безопасности, развитие логистики и т.д.). – Кто физически будет проводить мониторинг? – Физически мы сегодня его уже и так проводим, работаем со всеми существующими аналитиками, со всеми базами данных, видим, где расходятся данные, проверяем цифры. Например, в соглашениях о субсидиях имеются показатели создание рабочих мест. Все отчитались об их создании, Счетная палата проверила, замечательно все. Но мы смотрим, а сколько с этих рабочих мест оплачено налогов, например налога на доходы физических лиц, – и тут цифры не сходятся. Наша задача – свести все данные в прозрачную систему. Если налоги поступили, значит, они должны подтверждаться ФНС. – А производство молока вы как проверите? – По объему товарного молока, поступающего на заводы. – Завод тоже будет должен подавать информацию в эту систему? – Если он присутствует в цепочке получателей государственной поддержки – да. Плюс это будет связано с нашим проектом развития оптово-распределительных центров. Нужно создать единую информационную систему, охватывающую всю цепочку от планирования производства до конечного потребления и сбыта. – То есть в системе будет очень много участников? – Естественно. Абсолютно все. Хочешь получить хоть рубль бюджетных средств – должен стать участником этой системы. Опять же, мы гарантируем сохранение коммерческой тайны, при этом мы освобождаем региональные органы власти и бизнес от постоянных визитов проверяющих органов. Потому что все формы, заполненные в системе, автоматически становятся доступны любому проверяющему органу. Проверка может прийти только в случае возникновения вопросов. Мы завязываем в цепочку всех, вплоть до Счетной палаты. Все участники системы смогут ею пользоваться: кто-то будет получать аналитику, кто-то будет дорабатывать свой проект, видя, что он не проходит согласования и получая замечания. Самое главное: мы сможем планировать объемы бюджетных средств и проверять эффективность их использования, получать данные о необходимости создания инфраструктурных проектов исходя из объективных показателей. Система также позволит в будущем создать площадку для привлечения средств инвесторов. Например, приоритеты садоводства – яблоки в Кабардино-Балкарии и Осетии, а при этом Россия импортирует пектин. Яблоко является пектиносодержащим, мы бы рекомендовали инвесторам обратить внимание на возможность создания завода детского питания, соков и других пектиносодержащих продуктов. Потому что в какой-то момент может возникнуть перепроизводство яблок. С такими рекомендациями нам уже сейчас иногда приходится выступать, к нам уже обращаются инвесторы для проверки идей. – Будет какой-то оператор этой электронной системы? – Этот вопрос самый главный. Мы сейчас концептуально должны договориться, кто администратор – Министерство сельского хозяйства, или все-таки мы сохраняем эту функцию за Министерством финансов. – Вы не беспокоитесь, что в регионах не будет кадров, чтобы работать в сети? – Все сегодня уже пользуются электронной подписью, она нужна для получения документов в банке, для проведения платежей, и никаких дополнительных средств не потребуется, наоборот, мы уменьшаем расходы на поездки, переговоры с региональными Минсельхозами, хождение по кабинетам. – Не означает ли это, что, в сущности, у регионов отнимается функция распределения федеральных субсидий? – У региона сохраняется право проверки и одобрения заявления, но теряется возможность субъективной оценки того или другого заявителя. Наша задача – сделать субсидии открытыми, прозрачными для конечных получателей. Когда в прошлом году мы собрали планы по инфраструктурным проектам до 2020 года, то поняли: регионы нам подают только сведения от тех проектов, кто добежал до регионального органа, и про кого региональный орган знает. Ряд инвесторов говорили: мы не хотим связываться с государственными деньгами, главное, чтобы к нам прокуроры не ходили. Поэтому наша задача – дать всем инвесторам равные права, включая тех, кто сегодня получает, и тех, кто еще не получает субсидии. – Вы не предполагаете, в каких регионах будут пилоты? – Мы хотели выбрать их из тех 22 субъектов, которые мы уже тщательно посмотрели, но для выбора пилотных регионов нужно переговорить с региональными министрами сельского хозяйства, чтобы они были готовы. Мне кажется, это могут быть Республика Башкортостан, Тамбовская область, Республика Крым. – Субсидии из регионального бюджета в этой системе будут? – Да, мы подвяжем их, но пока нам нужно обкатать федеральные, понять, что все цепочки выстроены, все работает. Потом подключим региональные субсидии. – В какие сроки реально запустить систему? – Мы считаем, что тестовый режим не может занимать больше 1-2 лет, через 2-3 года она должна выйти на полное функционирование по всей стране. Беседовал Константин Фрумкин
