Артем Цирин: Борьба с коррупцией становится превентивной

О важнейших международных и национальных трендах борьбы с коррупцией «Инвест-Форсайт» беседует с исполняющим обязанности заведующего отделом методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, ответственным секретарем Междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции, кандидатом юридических наук Артемом Цириным. — Артем Михайлович, можно ли утверждать, что в глобальном масштабе наблюдается некоторая эволюция модели борьбы с коррупцией? — Да, безусловно, происходит переход, он очень четко обозначился: от моделей чисто репрессивных, карательных, к моделям превентивным, профилактическим, делающим упор на создание институциональной среды, не дающей заниматься коррупционными практиками, к моделям, нацеленным на то, чтобы у индивидов, у субъектов права не возникало даже желания заниматься подобного рода деятельностью. — Как я понимаю, примером репрессивной модели является КНР? — Не только КНР: есть страны с более репрессивными антикоррупционными моделями, в частности это, допустим, та же КНДР — там предусмотрены трудовые лагеря даже для членов семьи коррупционеров. Надо полагать, что, наверное, китайская модель сейчас смягчается, следуя общемировым трендам. Потому что если они будут приводить в исполнение все приговоры, которых, по данным «Эмнести Интернешнл», итак уже более десяти тысяч приведено в исполнение, то страны, куда коррупционеры мигрируют, не будут их выдавать, следуя доктрине прав человека. Поэтому китайская правовая система тоже проявляет гибкость и немного смягчается. Китай активно использует и другие инструменты, превентивные, например очные ставки с уже осужденными коррупционерами для госслужащих, для тех, кто учится, планирует пойти на госслужбу. Это и онлайн-трансляции, и трансляции по телевизору приведения в исполнение соответствующих приговоров. Ведь это тоже профилактическая деятельность. — Если говорить о более продвинутых странах, какие здесь можно выделить основные направления развития антикоррупционных практик? — Развитие антикоррупционных инструментов сейчас связано с использованием цифровых технологий. Это и отслеживание финансовых потоков, и отслеживание должностного поведения, в том числе в сети Интернет. Было очень много случаев, когда выложенные в интернете фотографии роскошных автомобилей, кабинетов с соответствующим убранством, демонстрация предметов роскоши и финансовых средств стоили их владельцам потери должностного статуса. В ряде государств, например в Великобритании, функционируют специализированные антикоррупционные интернет-платформы, примером которых может служить ресурс International Corruption Unit, запущенный на сайте лондонской полиции. Надо заметить, что в России тоже создан антикоррупционный портал, который функционирует в рамках четырехстороннего соглашения Генеральной прокуратуры, Минтруда России, НИУ ВШЭ и нашего института. В Южной Корее есть так называемая программа «Опен», принятая на государственном уровне. Эта программа отслеживания поданных заявлений и принимаемых управленческих действий, где в онлайн-режиме каждый, подавший соответствующее обращение, может видеть ход его рассмотрения, принимаемые решения и контролировать непосредственно поведение должностных лиц. Таким образом, если что-то идет не по регламенту, не по процедуре, есть возможность оспорить это. Это способствует транспарентности и прозрачности (в данном случае) городской власти; появляются четкие понятные правила взаимодействия с гражданами. Что касается отечественного опыта, у нас есть многофункциональные центры оказания услуг, которые знакомы всем нашим гражданам. Когда их вводили, акцент тоже был сделан именно на повышении комфортности, информированности о предоставляемых услугах с тем, чтобы снизить коррупционные риски, вызванные, скажем так, некомфортностью, выходом из зоны психологического комфорта граждан при взаимодействии с госорганами. — Можно ли сказать, что сейчас этика превращается в некое дополнение к праву — в право 2.0? — Да, безусловно. Есть тенденция так называемой морализации права. Морализация права присутствует в том или ином виде не только в европейских государствах, хотя в первую очередь надо говорить об опыте Франции и США. В США есть целое управление по государственной этике, которое занимается именно этой проблематикой. Но есть опыт и Китая, у них принят документ «Восемь правил поведения чиновника», четыре из которых посвящены именно этическим принципам. Вообще, этика — это более мягкий регулятор, нежели законодательство: этика позволяет рассматривать на комиссиях по этике, на других органах именно то, как человек себя вел. Исходя из этого становится возможно предупреждать серьезные коррупционные проявления на ранних этапах деформации личности. — Есть внушающие надежду замеры, что исторически количество убийств и количество военных потерь по отношению к численности населения снижается. Можно ли говорить о каких-то оптимистических трендах в сфере коррупции? — Да, динамика коррупционных преступлений тоже немножко идет на спад. То есть субъекты права, граждане и должностные лица в первую очередь сейчас лучше осознают риски коррупционного поведения. В особенности динамика традиционных коррупционных правонарушений в России снижается. Правонарушения чем отличаются от преступлений — это менее опасные нарушения, например: неправильно заполнили справки о доходах, не уведомили об определенных своих занятиях, о роде деятельности и так далее. К этому начинают относиться серьезно, видят не только громкие дела, но и дела, которые выносятся на рассмотрение комиссий по этике, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению. Как правило, на заседании этих комиссий согласно Указу Президента РФ от 01.07.2010 №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» присутствуют двое госслужащих, занимающих должности на государственной службе, аналогичные должности, замещаемой государственным служащим, в отношении которого комиссией рассматривается этот вопрос. Таким образом обеспечивается как бы элемент внутриколлективного контроля, и другие сослуживцы видят, как рассматриваются эти ситуации. Это тоже предостерегает их от неэтичного поведения в будущем. — На ваш взгляд, в каком направлении в ближайшее время будет развиваться в России антикоррупционные практики, каких новаций нам стоит ждать? — В первую очередь проводится масштабная работа по систематизации антикоррупционного законодательства. Оно станет более удобной, более применимой и комфортной для самих государственных служащих и для граждан. В настоящее время имеется очень много дублирующих избыточных норм или норм, сложных для применения, и в ближайшее время предлагается смоделировать несколько другую конструкцию антикоррупционного законодательства. Кроме того, есть еще проблема законодательной инфляции, она заключается в том, что растет количество документов, количество антикоррупционных запретов, ограничений, обязанностей. Есть возможность оценить их эффективность, сделать этот механизм более гибким, более оперативным и удобным для правоприменителя. — Понятны сроки, в какие будет проведена эта работа? — Сроки сейчас обозначены в Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы. Соответствующее поручение было дано в адрес Министерства юстиции Российской Федерации, им также занимается межведомственная рабочая группа, образованная на базе Минюста России и Минтруда России. Ее работа продлится до 2021 года. — По вашим данным, какая сфера в России наиболее коррумпированная? — Есть исследования на эту тему. Безусловно, это сферы бытовые по своему охвату, это то, что связано с жилищно-коммунальным хозяйством, образованием. То, что связано непосредственно с взаимодействием с гражданами. — А ГИБДД? — Насчет ГИБДД здесь большие сложности возникают. Потому что, с одной стороны, система МВД — одна из самых больших просто по численности, штатному составу, но, с другой стороны, сейчас там очень сильный контроль за сотрудниками, общение с водителями под видеокамеру, созданы возможности для того, чтобы активно обращаться в службу собственной безопасности. Поэтому тут скорее исключение из правил, когда дают. Более того, МВД само выявляет более 80% коррупционных правонарушений своих сотрудников. Но в любом случае актуальная задача — повысить максимально риски от коррупционного поведения, чтобы риски эти были осязаемы, а государственные служащие и граждане понимали, что это не какая-то абстрактная правильная модель поведения. — А сфера госзакупок? — Конечно, она содержит коррупционные риски, но сейчас они немножко сместились, ведь сфера цифровых закупок расширяется. В первую очередь у нас появляются электронные торговые площадки, вот здесь, что называется, очень большое поле для работы. Потому что люди, которые занимаются этим администрированием, — они не чиновники, на них не распространяются специфические антикоррупционные запреты, ограничения и обязанности, характерные для госслужащих. Когда нельзя отправить коммерческое предложение, просто потому что система висит, а тот, кто успел его отправить, выиграет конкурс, — здесь есть о чем поговорить и подумать. Что касается данных об этой сфере — ими очень хорошо оперирует Счетная палата, но учитывая объем госзакупок в нашей стране, это ведь триллионы — зона, конечно, очень рисковая. Тем не менее с недолжными способами проведения закупок сейчас активно борются. В том числе есть соответствующие доктринальные наработки, в частности научно-практическое пособие «Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок», подготовленное совместно с доктором юридических наук, профессором РАН О. А. Беляевой и доктором юридических наук, профессором Ю. В. Трунцевским в 2019 году. — Если откаты дают в частных компаниях — это тоже коррупция? — Конечно. Корпоративный сектор — очень важная для государства сфера: у нас есть специальная статья 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», посвященная антикоррупционным мерам, которые предпринимаются непосредственно самими организациями. При этом надо понимать, что обязанность предпринимать меры по предупреждению коррупции распространяется на все организации в стране. Неважно, это госкомпания, госкорпорация или ООО какое-то — все имеют определенные обязанности в сфере предупреждения коррупции. Об этом, кстати, бизнесу тоже полезно знать: прокуратура проводит проверочные мероприятия в рамках надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, очень для многих это оказывается вообще сюрпризом. Во многих организациях вообще не слышали о том, что у них есть какие-то обязанности в антикоррупционной сфере: назначать ответственных должностных лиц, принимать этические кодексы, антикоррупционные политики программы противодействия коррупции у себя. Но эта тема сейчас начинает активно дискутироваться, например на Восточном экономическом форуме, проходившем в сентябре 2019 г. во Владивостоке, Генеральной прокуратурой Российской Федерации была организована специальная секция, чтобы наш бизнес узнал, что такие антикоррупционные обязанности у него есть. Беседовал Константин Фрумкин